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可持续发展与环境行政法第一节可持续发展与环境行政的因应
一、可持续发展与环境保护的关联1980年,国际自然资源保护同盟(IUCN)、___环境规划署(UNEP)和世界野生生物基金会(WWF)共同出版了《世界自然保护战略为了可持续发展的生存资源保护》一书,首次提出了可持续发展的概念1983年11月,___成立了以挪威首相布伦特兰__为__的世界环境与发展委员会(WECD),该委员会的使命是重新审查关键的环境和发展问题,提出处理这些问题的现实的建议;提出在这些问题上的可以影响政策和事态向着需要的方向发展的国际合作的新形式;提高个人、志愿__、实业界、研究机构和各国__的认识水平和为采取行动承担义务的程度1987年,该委员会把长达4年研究、经过充分论证的报告《我们共同的未来》(OurCommonFuture)提交给___大会,正式而系统地提出了可持续发展的理论《我们共同的未来》分为“共同的关切”、“共同的挑战”和“共同的努力”三大部分该报告比较系统地探讨了人类面临的一系列重大的经济、社会和环境问题,深刻地指出,过去我们关心的是经济发展对环境带来的影响,而现在,我们则迫切地感到生态的压力对经济发展所带来的重大影响因此,“我们认识到,需要一条新的发展道路,不是一条仅能在若干年内在若干地方支持人类进步的道路,而是一直到遥远的未来都能支持全球人类进步的道路”
[1]可持续发展理论是对“零度增长论”和“无极限增长论”的合理扬弃,它把环境保护与经济和社会的发展结合起来,是环境保护思想史上的一个重要的里程碑1992年在巴西首都里约热内卢召开的___环境与发展大会上,人类空前一致地接受了可持续发展的理论和模式大会通过的《21世纪议程》反映了关于发展与环境合作的全球共识和最高级别的__承诺可持续发展与环境保护两者密切相关,相互支持,缺一不可第一,可持续发展来源于环境保护,并且以环境保护为支撑“可持续发展概念本身是从自然环境的污染、保护的角度引申出来的观念,就其直接涵义来说,某项人类活动减少、杜绝环境污染或使资源在一定程度上持续利用,此项人类活动则符合可持续发展的原则”
[2]19__年5月__的___环境署第15届理事会,在其通过的《关于可持续发展的声明》中指出“可持续发展意味着维护、合理使用并且提高自然资源基础,意味着在发展计划和政策中纳入对环境的__和考虑”由于可持续发展必须以资源的永续利用和生态环境的可持续性为前提和基础,由于可持续发展以追求人与人以及人与自然的和谐为核心,主张人类应享有以与自然相和谐的方式过健康而富有生产成果的生活的权利因此,环境保护是它的一个重要的组成部分离开了环境保护,可持续发展就只能成为空中楼阁_____的发展能否与环境保护同步进行,成为可持续发展理论与传统发展理论的分水岭与试金石第二,环境保护以_____的发展为条件和归宿环境问题是在发展的过程中产生的,也应当在发展的过程中予以解决环境保护需要巨额的资金、发达的科学技术和人们的环境意识,这一切离开了_____的可持续发展是无法实现的另外,环境保护本有更深层次的目的,其目的是为了追求人与自然的和谐,为了追求_____的可持续发展
二、可持续发展与环境行政的因应
(一)环境问题的制度因应叶俊荣教授认为,现代社会对环境问题的因应,可大致分为以下三个阶段
[3]
(1)民刑法沿用阶段环境问题发生之始,现代管制立法尚未建立,遇有环境问题,大都由__针对个案,引用传统的民刑事法律原则与制度处理民刑法沿用阶段基本上乃是以司法为中心,在本质上采个案解决的模式作法上往往未能顾虑环境问题的全貌,更难以形成一整体的环境政策
(2)管制立法主导阶段随着人们对环境问题的逐渐了解,再加上______的运作,环境问题的立法压力日大,许多环境问题的因应模式都逐渐透过立法确定下来立法机关陆续通过了一连串预防性或事后管制性的法律另一方面,主管环境事务的环保专职机关也陆续设立,并被授予各种管制的权限,终于造就一个日形庞大的管制机器
(3)多元因应阶段这一阶段基本上乃是对现行庞大行政管制体系的检讨与反动在该阶段,有三大值得注意的发展趋势,一是以市场机能为本位的经济诱因逐渐受到重视;二是以软性协商或__式参与的作法逐渐成型;三是以环境破坏本身为主的刑罚制裁逐渐受到重视笔者认为,到了20世纪70年代,各国开始了大量环境立法,环境法得到了迅速发展并以此为标志,环境法逐渐成为一个__的法律部门例如在美国,20世纪70年代是该国的环境十年(theenviro__entaldecade)1969年美国国会通过了环境基本法——《国家环境政策法》,在70年代还通过了《清洁空气法》、《职业安全卫生法》、《资源回收法》、《联邦水污染控制法》、《海岸带管理法》、《联邦杀虫剂、杀真菌剂和杀鼠剂法》、《资源保持和回收法》等主要法律据统计,美国在1969年——1979年间通过了27部环保法律,以及数百部行政规章(administrativeregulation)
[4]作为“公害大国”的__于1967年制定了环境基本法——《公害对策基本法》,1970年__召开了第64届国会,历时一个多月,专门讨论环境问题,所以被称为“公害国会”在这次会议上,修订了《公害对策基本法》、《大气污染防治法》、《噪声防治法》等7部法律,新制定了《水污染防治法》、《公害纠纷处理法》、《关于危害人体健康的公害犯罪制裁法》等7部法律1971年__又制定了《自然环境保__》等重要法律,形成了一个以《公害对策基本法》为核心的相当完备的环境法体系在大量环境立法的同时,各国开始设立__的专门的环境管制机构例如,1970年美国总统尼克松发布《第三号重组令》,把卫生福利部、农业部等行政机关的环保职能、机构、人员分离出来,组建了一个新的专门管理机构——联邦环境保护局1970年,英国、___成立了环境部,__在1971年成立环境厅在这种背景下,环境管制行政开始迅速发展但是,随着20世纪80年代末以来可持续发展的兴起,环境行政开始转型,以因应可持续发展的要求
(二)可持续发展与环境行政的因应可持续发展理念对传统的环境管制来说,不啻是一场__为此,环境行政作出了全方位的调整,举其要者,表现为以下三个方面
(1)从事后管制向源头控制转变事后管制手段是一种消极的被动的救火式手段,远远不能满足可持续发展的要求1992年___环境与发展大会后各国把“可持续发展”作为基本的环境政策和立法的指导思想在立法上引进了旨在贯彻可持续发展原则和预防原则的各种法律制度,如土地利用规划制度、环境影响评价制度等
(2)从代内公平向代际公平的转变可持续发展作为一种公平观,既包括代内公平,也包括代际公平“于现今通行的资源使用与配置方法,有许多是不可回复或回复困难的,因而造成这一代人作决策,而由下一代承担后果的隔代平衡问题针对此一特色及所衍生的现象,在程序设计上,应强调下一代价值的关照,藉信托法理念设计下一代代表的参与,并且适度节制现今的量化性决策”
[5]
(3)从命令控制手段向经济__手段转变一般而言,环境政策的措施(或手段)大体可划分为三类基于命令与控制(Com__ndandControl)的规制手段(Regulations),基于市场的经济激励手段(__rket-BasedIn__ntives),以及基于意识转变和道义力量的规劝手段(Persuasion)各国在环境管理的早期基本上都是采用“命令和控制”手段该手段可以概括如下确立法规标准——颁发许可证——监督实施——对违法者进行制裁为回应生态危机的冲击,环境行政管理手段也日益更新,环境行政合同与环境行政指导等非权力行政手段被运用到了环境行政管理中特别是自20世纪90年代以来开始强调市场的作用,经济激励机制开始建立,环境经济手段得到了迅速运用1991年,OECD环境委员会部长级会议建议OECD国家应该采取一项战略,并强调把经济与环境决策结合起来是该战略三个要素中最优先考虑的方面,OECD理事会随后签署了一项关于经济手段的《建议书》C
(90)177/final美国环境经济学家伯尼特和史蒂文斯指出,19__年以来,美国环境政策最明显的变化是对经济激励手段或者称之为基于市场的政策工具和方法的应用
[6]第二节可持续发展行政决策的新机制迈向环境与发展综合决策
一、可持续发展面临的难题中国环境政策的边缘化“十一五”期间是我国全面贯彻落实科学发展观的关键时期所谓科学发展,即是要坚持以人为本,转变发展观念、创新发展模式、提高发展质量,落实“五个统筹”,把经济社会发展切实转入全面协调可持续发展的轨道
[7]科学发展观的提出,是对传统发展观念的一场__其所以是“科学”的,原因之一是正确地认识和把握了发展与环境的关系可以说,忽视环境保护,就不可能有可持续发展和科学发展然而,当我们回顾中国__开放__多年来的经济发展和环境保护的历程,就会发现在当下贯彻落实可持续发展战略面临的困境和难题中国环境政策的边缘化虽然在1983年第三次全国环境保护工作会议上中国__即将环境保护确立为一项基本国策,但__以来环境保护并没有得到足够的重视___同志当年__远瞩,提出“发展是硬道理”但相当多的__决策者仅仅把发展片面理解为经济发展,把经济发展片面理解为经济增长,忽略了社会的全面发展,忽视了环境保护的重大意义《环境保__》虽然规定了协调发展原则
[8],但实际上面对经济利益与环境利益的冲突时,许多地方的决策者往往毫不犹豫地选择了牺牲环境利益,即使这种经济发展是不可持续的因此,在许多地方,环境利益并没有取得与经济利益协调、平衡的平等资格,协调发展演变为完全不顾环境成本的经济优先政策张世秋教授指出了中国环境政策边缘化的现实,比较深刻地揭示了环境利益在与经济利益的竞争过程中所处的尴尬境地所谓环境政策的边缘化,系指环境政策的设计、执行和实施不能有效纳入到____发展和决策过程的主流,导致环境政策实际上发挥着消防队的作用,具有典型的末端治理特征,无法从根源上解决环境与发展的矛盾
[9]中国环境政策边缘化具有五个特征
(1)环境政策具有明显的末端管理特征,未纳入____决策过程的源头管理;
(2)一体化的环境政策体系尚没有建立,环境政策无法通过干预____过程发挥效力;
(3)环境政策的制定过程缺乏公平和效率的考虑,导致政策效应下降;
(4)缺乏综合绩效评估体系,环境保护目标与政绩/业绩考核脱离;
(5)环境保护投资总量不足、效率不高,难以满足环境和生态破坏的存量、增量问题与社会需求
[10]
二、“环境政策边缘化”难题的破解——环境与发展的综合决策作为最大的发展中国家,发展无疑将是我国__面临的重要任务,也是__议事日程上优先要解决的目标之一但是,几十年来忽视环境利益的高速经济增长对环境保护构成了重大的压力,如前所述,我国已面临着严重的生态危机因此,如何协调经济发展和环境保护之间的关系,实现两者的双赢,是摆在我国__和人民面前的一个世纪难题要解决好这道难题,需要我们勇敢地抛弃过往的以牺牲环境利益为代价的不可持续的发展模式笔者认为,要实现环境与发展的双赢,首先需要在宏观上建立和完善中国环境与发展的综合决策机制所谓环境与发展综合决策,是指在决策过程中对环境、经济和社会发展进行统筹兼顾,综合平衡,科学决策也就是说,从决策开始就要在环境、经济、社会之间寻找最佳结合点,使三者协调发展,实现经济发展、社会进步和环境改善
[11]《我们共同的未来》深刻地指出在环境保护方面部门分割的现象“在过去,对环境问题的职责放在环境部门,但是这些环境部门常常很少或根本不能控制由农业、工业、城市发展、林业和运输政策及活动所引起的破坏社会没有把防止环境破坏的职责交给那些造成这种破坏的‘专业部门’和机构,因此,我们的环境管理实践主要集中在破坏发生后进行修补植树造林、恢复沙漠土地、重建城市环境、恢复自然生境和原生地”
[12]这种环境与发展的部门分割,导致了环境保护事后、消极、救火式的特征,与环境法的预防原则是相背离的环境与发展的综合决策正是体现了环境保护从事后到事先、预防、积极的转变《我们共同的未来》指出,“预防和阻止环境破坏的能力,将需要把政策的生态部分同经济、贸易、能源、农业以及其它部分同时加以考虑……环境与发展的统一是对所有国家的要求,不管是富国还是穷国,实现可持续发展需要改变每个国家的国内和国际政策”
[13]环境与发展综合决策内容广泛,其保障制度包括重大决策环境影响评价制度、环境与发展科学__制度、部门联合会审制度、基础设施建设项目“三同时”制度、有利于可持续发展的资金保障制度、综合决策的公众参与制度、可持续科研__和成果的__制度、环境保护目标管理与考核奖惩制度、重大决策监督与责任追究制度、综合决策教育培训制度
[14]而综合决策机构建设则是决策的__保障,直接关乎综合决策机制能否有效运转因此,以下专就综合决策的机构进行阐述环境与发展综合决策运行所采取的__形式有委员会、工作组、圆桌会议等其中,委员会是最普遍的__形式例如,在挪威,各__部门都对本部门所涉及的环境问题负有责任,为了协调这些部门的行动,成立了部门间__“可持续发展委员会”和“国际环境__委员会”CommitteeforInternationalEnviro__entalQuestions在美国,1969年的《国家环境政策法》为综合决策提供了法律依据根据该法,在总统府设立环境质量委员会,该委员会由三人组成,人选经总统提名,在征得参议院同意后任命,在总统指挥下工作每个委员都应当具有相应的训练、经验和造诣,有能力分析和解释各种环境发展趋势和信息;对联邦__的计划和活动进行评价;对国家的科学、经济、社会、美学与文化等方面的需要和利益具有清晰的认识和责任感,并能就促进环境质量的改善提出各项国家政策
[15]1993年,美国__又将这个委员会改为白宫环境政策办公室,以确保总统和内阁在考虑制定每一项政策的最初阶段就把环境问题考虑进去美国在1992年里约会议之后还建立了可持续发展总统委员会PresidentsCouncilonSustainableDevelopment,委员来自产业界、环境__、学术团体和__内阁(如农业部、___、能源部、工业部和环保局)一般认为,该委员会的建立是美国对可持续发展所作的最高__支持
[16]__的《环境基本法》规定了环境审议会和公害对策会议其中环境审议会是一个__机构,__环境审议会由80名以内的委员组成,有关都、道、府、县和市、镇、村环境审议会的基本事项则由地方条例予以规定公害对策会议设在总理府内,由会长和委员组成,其中会长由内阁总理大臣担任,委员由内阁总理大臣从有关行政机关的长官中任命根据《环境基本法》第45条的规定,公害对策会议的职责有
(1)关于公害防治规划,负责处理《环境基本法》第17条第4款规定的事项;
(2)除前项所列的事项以外,审议符合公害防治政策的有关基本的、综合的政策规划,以及推进这一政策的实施;
(3)除前两项所列的事项以外,根据其他法令规定属于其权限的事务___的国家环境与经济圆桌会议也别具一格,国家环境与经济圆桌NationalRoundTableontheEnviro__entandtheEconomy于1994年成立,是联邦__中的一个__机构,旨在向决策者和有关__提供关于当前环境与经济对话的可靠信息和客观观点圆桌会议的成员都是___有名望的人士,由总理直接聘任,成员代表了广泛的地区和部门,包括工商界、劳工、学者、环境__等
[17]
三、中国环境与发展综合决策的____问题与建议环境与发展综合决策的口号虽然较早就被提出,但对其予以确认的基本上局限于政策层面《中国环境保护21世纪议程》提出“实行综合决策,促进持续发展”《国家环境保护“十五”计划》第四部分规定了“规划实施的保障措施”,首先即是“建立综合决策机制,促进环境与经济的协调发展”《___关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出要健全环境保护协调机制,指出“建立环境保护综合决策机制,完善环保部门统一监督管理、有关部门分工负责的环境保护协调机制,充分发挥全国环境保护部际联席会议的作用”我国在1984年根据《___关于环境保护工作的决定》,成立了___环境保护委员会,负责研究审定环境保护的方针、政策,提出规划要求,__和__协调全国的环境保护工作该委员会在一定程度上承担了环境与发展综合决策的职能但在1998年___机构__中,环境保护委员会被撤销另外,我国__在1992年设立了“中国环境与发展国际合作委员会”委员会由40多人组成,其中中方委员25名,来自环境与经济发展有关的重要部门的部长、副部长和著名的专家;外方委员22名,来自发达国家和发展中国家以及国际__中地位与中方委员相应的人士委员会的性质属于高级__机构,每年开会一次,并向中国__提出报告我们目前行使环境与发展综合决策权力的是2001年经___批准设立的“全国环境保护部际联席会议”联席会议由国家环境保护总局牵头,成员单位还包括___、___、国土资源部、水利部等25个部门国家环境保护总局局长任联席会议的召集人,联席会议每半年__一次,根据工作需要可随时召开全体成员会议或部分成员会议全国环境保护部际联席会议作为环境与发展的综合决策机构,其主要职责有
(1)研究提出国家环境保护工作目标、重大措施和重大环境政策;
(2)研究协调执行国家环境保护规划、计划及在经费方面的重大问题;
(3)通报各部门和各地区环境保护工作情况,推动和协调环境保护执法检查工作;
(4)通报国家环境质量和生态环境状况;
(5)研究协调环境保护国际合作和履约工作中的重大问题,并通报其进展中的重大事项;
(6)研究协调贯彻执行环境保__律、法规、标准中的重大问题,协调解决部门、地区、流域间重大环境问题;
(7)推动环境保护宣传教育工作;
(8)___交办的其他事项
[18]我国有些地方开始推行环境与发展的综合决策制度1999年江苏省委、___发布了《关于切实加强环境与发展综合决策___》
[19],2001年吉林省人民__发布了《关于实行环境与发展综合决策___》
[20],建立了环境与发展综合决策的雏形环境与发展综合决策的__机构是综合决策制度运行的支柱,主要包括两个第一,环境与发展的决策__机构吉林省人民__发布的《关于实行环境与发展综合决策___》规定,建立环境与发展决策__制度,把环境保护专家参与决策作为完善__决策智力支撑体系的重要内容,__有关专家对重大决策进行环境影响评估,确保重大决策的科学性该通知虽然指出了要建立环境与发展决策__制度,但未要求建立一个专门的决策__机构江苏省委、___发布的《关于切实加强环境与发展综合决策___》则更进一步,明确规定,“成立由多学科专家组成的环境与发展科学__委员会,负责研究重大决策项目环境影响的程度和采取相应环保措施的可行性,为行政__决策提供科学依据制定与环境密切相关的规章、政策、规划等应经环境与发展科学__委员会预审”第二,环境与发展综合决策的权力行使机构江苏、吉林两省通知均规定了部门联合会审制度例如,江苏省规定,各地党委、__要定期召开各有关部门参加的环境与发展联席会议,对与环境有关的决策进行会审,通报重大决策环保措施落实情况,协调环境与发展中的有关问题,努力提高环境与发展密切结合的__程度笔者认为,原___环境保护委员会被撤销,大大削弱了环境与发展综合决策机制的良性运转鉴于综合决策在实现可持续发展中的重要作用,我国应当进一步加强综合决策机制的建设江苏、吉林两地虽然在环境与发展综合决策方面走在了全国前列,但关于综合决策的__建设尚不完善,江苏省要求建立环境与发展科学__委员会,但对该委员会的人员组成、职权等没有作详细的规定而综合决策的权力则由相关部门的联席会议行使,没有建立__的综合决策机构因此,现有的制度离综合决策常规化、制度化、规范化的运行尚存在不小的距离我国《环境保__》的修改已经列入十一五立法规划,笔者建议应当在修改环境基本法时增加环境与发展综合决策机构的内容,规定__和地方综合决策机构的职能、人员组成,从而奠定综合决策机构的法律地位为了更好地贯彻落实保护环境、节约资源的基本国策,在保留“中国环境与发展国际合作委员会”的前提下,笔者建议___院下面设立“中国可持续发展委员会”作为环境管理的协调机构和综合决策机构委员会由___总理或者分管环境保护方面的副总理任__,委员包括国家环保总局等具有相关环境保护职能的部门的正职或者副职__、环境与经济领域著明的专家学者、环境非____的成员等
[21]另外,在环境与发展的综合决策机制的运行中,国家环境保护行政主管部门发挥着独特的作用,在很大程度上影响其统一监督管理的发挥和综合决策机制的运行__以来,我国的环境利益总是屈居于经济利益之下,这与国家环境保护行政主管部门与经济发展主管部门相比处于弱势地位有很大的关系因此,提升环境保护行政主管部门的地位与权威是完善综合决策机制的一个重要内容,笔者建议将作为___直属机构的国家环保总局升格环境部,这势必进一步加强和改善我国的环境与发展综合决策工作各地方可以参照__的____进一步加强综合决策的机构建设第三节环境行政手段的发展经济__手段的运用
一、环境行政管理手段的类型邹骥先生认为,一般而言,环境政策的措施(或手段)大体可划分为三类基于命令与控制(Com__ndandControl)的规制手段(Regulations),基于市场的经济激励手段(__rket-BasedIn__ntives),以及基于意识转变和道义力量的规劝手段(Persuasion)在实践中事实上还存在着第四种类型,即经济激励手段和规制手段的混合
[22]叶文虎先生认为,环境管理的手段包括行政手段、法律手段、经济手段、宣传教育手段和科学技术手段其中行政手段特指行政机构以命令、指示、规定等形式作用于直接管理对象的一种手段,具有权威性、强制性和规范性,具体包括制定和实施环境标准、颁布和推行环境政策经济手段是指运用__、税收、补贴、押金、补偿费以及有关的金融手段,引导和激励____活动的主体主动采取有利于保护环境的措施应当指出的是,经济手段的运用不能__于行政手段或法律手段,它必须以行政手段或法律手段为载体
[23]王明远先生认为,环境管理的类型包括直接控制、间接控制和自我调控“直接控制”就是制定和实施环境资源法律法规,其主体是环境管制法律制度即“命令和控制”(Com__ndandControl)措施,同时也为经济计划、经济手段、宣传手段等措施提供法律框架和基本保障就应用范围来看,该措施主要应用于污染控制美国当年是采用“直接控制”模式的典型国家,其“命令和控制”手段可以概括如下确立法规标准——颁发许可证——监督实施——对违法者进行制裁“间接调控”即采用经济手段,其实质在于按照环境资源有偿使用和“污染者付费原则”(PolluterPaysPrinciple),通过市场机制,使__、利用、污染、破坏环境资源的生产者、消费者承担相应的经济代价从而将环境成本纳入各级分析和决策过程从理论和实践的角度来看,间接调控的经济手段主要有征收环境费(包括自然资源补偿费、排污费和废弃物处理费等)、征收环境税或资源税、财政补贴、__贷款、押金、排污权交易、环境标志、环境损害责任保险、国家优先采购或禁止与__缔约等其主要适用领域是在污染控制方面“自我调控”,即通过宣传、教育、交流与合作等,鼓励公众、非____、工矿企业等改变其对环境不利的行为
[24]
二、传统环境行政手段缺陷性之分析实践表明,传统环境行政手段在处理环境问题方面往往显得__,可以说我国近几十年来的环境保护的工作绩效之所以不明显,与传统环境行政手段的__有密切关系在环境问题日益突出的当代,传统行政手段在对处环境问题方面的缺陷性也日益明显1、由于主流经济学把环境保护当作一种公__品,认为环境保护的职责当属__环境保护的投资渠道是公共财政,而__的财政是有限的,这就使得很多环保基础设施难以建成例如,由于我国各级__财力有限,建设资金严重不足,全国600多个城市,大多数都没有污水处理厂和垃圾处理厂,80%以上的城市污水和90%以上的生活垃圾都没有得到处理,这是造成我国环境污染严重的一个重要原因
[25]2、这种__直接管制、主导的环保体制,把广大民众排斥在环境保护工作之外这就使得第一,无法培育国民的环境意识,环境法上的公众参与原则也无法得到落实第二,缺乏公众参与,仅靠__努力,环境保护也不可能取得较大成果3、传统的行政手段和环保机制,往往会导致先污染后治理的局面,会造成资源浪费和效率的损失作为发展中国家,各级__在行使其职责时,优先考虑的是发展经济至于环境保护,在现行的由__下属的事业单位负责的体制下,由于不存在竞争机制和利益驱动,必然导致效率的低下4、在传统的行政管理体制下,由于没有实行环境保护的产业化、市场化,实行“谁污染、谁治理”原则就使得每个企业分别购置治污设施以实现达标排放,这是一种点源式的治污机制,有其明显的不足一是会给很多企业带来过高的成本和营运负担,二是会造成大量的重复建设,形__力、物力、土地资源的巨大浪费,是不经济的行为
三、环境经济__手段的兴起为回应生态危机的冲击,环境行政管理手段也日益更新,非权力行政手段大量出现并成熟地运用于环境行政管理中,特别是开始强调市场的作用,经济激励机制开始建立,环境经济手段得到了迅速运用1997年,世界银行在对___环境与发展大会进行五年回顾时,总结提出了一个用经济手段保护环境的新的政策框架该框架从自然资源管理、污染预防和减轻的角度,将政策分为四类,即利用市场、创建市场、实施环境法规和鼓励公众参与等目前,世界各国采用的经济手段和政策工具的类型主要有,明晰产权、建立市场、税收、收费、财政和金融手段、责任或赔偿、抵押等等,详见下表
[26]下面重点探讨排污权交易和环境税制度经济手段的类型及细目类型列举明晰产权所有权土地、水、矿产等的所有权使用权许可证、管理权、特许权、__权等建立市场排污许可证交易、配额交易(如狩猎、__、水资源、其他资源等)、土地许可证交易、环境股票交易等税收污染税、原料税、消费税、进出口税、差别税收、租金和资源税、土地使用税、投资税收减免等收费排污费、道路费、管理费、资源/生态/环境补偿费等财政金融财政补贴、__利率、生态环境基金、绿色基金、加速折旧等责任制度违章等法律责任、环境资源损坏责任、保险赔偿、执行鼓励金等债券与抵押环境行为债券(如森林管理债券等)、土地开垦债券(如采矿等)、废物处理债券、环境事故债券、抵押等
(一)排污权交易制度的建立和运用“排污交易”这一概念是美国经济学家戴尔斯(Dales)于1968年在其著作《污染、财富和__》中首次提出美国环保局(EPA)首先将排污交易用于大气污染源和河流污染管理之后,德国、澳大利亚、英国等国家相继进行了排污交易政策的实践我国自80年代中期以来,中国已经在10多个城市开展过排污交易的试点,1994年国家环境保护局在16个城市大气排污许可证试点的基础上,在包头、开远、柳州、太原、平顶山、贵阳六个城市进行了大气排污交易政策实施的试点1999年4月朱溶基总理访美,中美签署了“在中国运用市场机制减少二氧化硫排放的可行性研究意向书”;接着,中国国家环境保护总局与美国环保基金会在华盛顿签署了“研究如何利用市场手段,帮助地方__和企业实现___制定的污染物排放总量控制目标”的合作协议___,确立了“运用市场机制控制二氧化硫排放”的中美合作研究项目,是江苏南通和辽宁本溪两市被列为该项目的试点城市2001年11月,南通天生港发电有限公司向南通另一家大型化工有限公司出售二氧化硫排污权签字仪式在江苏南通市__,这被认为是我国第一例真正意义上的二氧化硫排污权交易
[27]1、污染权交易制度的实施途径污染权交易制度的实施,主要途径是建立可转让排污许可证制度(TransferableDischargePermits)可转让排污许可证也可称之为可买卖排污许可证或环境污染执照,是指能够作为商品进入市场交易或在排污者相互之间进行有偿转让的许可证按照可转让排污许可证制度,国家通过排污许可证形式有偿地将污染权分配或拍卖给排污者,并允许排污者进入分场进行许可证买卖,这样,排污许可证自身就有了市场__,取得该种许可证的排污者,若没有进行有关排污活动,则可将许可证有偿转让给其他排污者,转让方因此丧失污染权,而受让方由此获得污染权,因此,一些因治理污染需要花费较多的排污者可以向治理污染花费较少的排污者__排污许可证,以扩大其污染权,如果排污许可证的市场__高于治理污染所需的费用,排污许可证所有者则会转让或出售许可证而治理其污染2、排污权交易的程序以美国二氧化硫排污交易为例
[28]
(1)参加单位的确定美国二氧化硫排放交易政策的参加单位可分为两类1990年《清洁空气法》修正案酸雨计划中列出的法定参加者包括第一阶段控制对象(110家高污染电厂的263个重点污染源)和第二阶段控制对象(2128家生产规模低于
2、5万千瓦但将要扩大到
2、5万千瓦以上的老电厂);志愿参加者(有些非法定排污单位由于其二氧化硫削减成本比排污交易体系中的平均成本低,想加入该计划,它们可以通过“选择加入计划(OptionProgram)”进入二氧化硫排污交易市场)
(2)排污权的初始分配许可美国EPA将一个许可定义为允许排放1吨二氧化硫许可的原始分配有三种形式无偿分配(主要形式,其分配量占初始分配总额的
97、2%)、拍卖(约占分配总额的
2、8%)和奖励
(3)许可证交易这是整个程序的核心,通过交易,污染源可将其持有的许可重新分配
(4)许可证的审核许可证的审核是指环保局核实企业二氧化硫排放量是否超过其所持有的许可证美国环保局每年进行一次许可证审核和调整,许可证的审核主要由三个数据信息系统完成排污跟踪系统(EmissionTrackingSystem)、年底调整系统AnnualReconciliationSystem和许可证跟踪系统Allowan__TrackingSystem参加单位都__连续监测装置是保证及时、准确地了解和跟踪排污量的关键每年的年末,所有排污单位持有的许可数量不能少于它实际的二氧化硫年排放量,否则它就会受到处罚超出部分,1990年每吨二氧化硫罚款2000美元,之后每年这个__还要根据__指数进行调整3、排污权交易的性质和作用排污权交易实质是环境容量使用权交易,是一种以市场为基础的经济政策和经济__手段,排污权的卖方由于超量减排而剩余排污权,出售剩余排污权获得的经济回报实质上是市场对有利于环境的外部经济性的补偿;无法按照__规定减排或因减排代价过高而不愿减排的企业__必须减排的排污权,其支出的费用实质上是为其外部不经济性而付出的代价排污权交易作为一种激励制度,在环境保护中起着重要作用
(1)较好地协调了经济发展与环境保护的矛盾;
(2)是发挥__环境管理部门和排污企业这两方面的作用的一种有效方式;
(3)可以提高分配治理费用的效益,节省减少排污量的费用,从而使社会总体削减排污费用大规模下降
[29]
(二)环境税
[30]环境税是OECD及其成员国最新的环境经济手段,也是一种把环境税与各国的财税____起来的很好办法然而,到目前为止,国际上还没有一个国家设立了__的环境税税种实际中所使用的环境税大多是一些与环境资源有关的税收或收费,而且筹集资金是它们的主要功能根据OECD的定义(OECD,1993),环境税收手段主要包括4种类型
(1)排污税或排污收费;
(2)产品收费或产品税;
(3)税收差异和税收__;
(4)用户收费或服务收费为了方便起见,这些收费或税收统称为环境税或生态税邹骥先生认为,根据费税征收的直接依据不同,环境费税又可分为排污费税(emissioncharges)、使用者费税(usercharges)和产品费税(productcharges)排污费税是直接针对污染物排放行为而征收的费税,其征收费(税)率是以排放到水体、大气、土壤等环境中的污染物和能量(如噪声、电磁波、废热等)的数量与性质作为计算依据的在这里,通过排放污染物而占用环境容量资源是排污费税最基本的征收理由而使用者费税则是污染者对污染物集中或公共处理、处置所产生费用(如公共污水传输和处理设施有偿使用费用)的支付征收使用者费税的基本目的在于筹集资金以补偿向排污者所提供公共服务的费用(OECD,19__)产品费税则是针对那些在生产使用、消费使用及最终处置过程中对环境可能产生危害的产品征收的费税此类费税并不直接针对污染物排放,而是将对环境具有潜在不良影响的产品作为政策作用对象,通过控制、调节这些产品在生产或消费过程中的使用而间接地达到污染控制的目的产品费税尤为有价值的理论意义在于它是基于产品生命周期综合管理(integratedlife-cycle__nagement)的指导思想,将环境经济政策手段的作用范围从直接的污染物排放结果扩展到生产消费各环节中可能引致污染的根源方面,这就大大提高了环境经济政策手段发生作用的深度和广度2006年《财政部、国家税务总局关于调整和完善消费税政策___》涉及了环境税的内容1.新增木制一次性筷子、实木地板税目,税率均为5%2.调整小汽车税目税率取消小汽车税目下的小轿车、越野车、小客车子目在小汽车税目下分设乘用车、中轻型商用客车子目其中乘用车适用税率分别为
(1)气缸容量(排气量,下同)在
1.5升(含)以下的,税率为3%;
(2)气缸容量在
1.5升以上至
2.0升(含)的,税率为5%;
(3)气缸容量在
2.0升以上至
2.5升(含)的,税率为9%;
(4)气缸容量在
2.5升以上至
3.0升(含)的,税率为12%;
(5)气缸容量在
3.0升以上至
4.0升(含)的,税率为15%;
(6)气缸容量在
4.0升以上的,税率为20%环境费税作为一类环境经济政策手段,主要具有如下功效特点
(1)与行政规制相比较,它们在污染控制中具有费用-效果优化的功效,即借助于政策作用而产生的利益激励机制而达到在全社会范围内以最小(或较小)费用实现既定环境目标的目的
(2)当环境费税作用程度足够大时,可向污染者提供持续的污染控制经济激励,使污染者在经济利益驱动下具有持久的污染控制技术和生产工艺技术更新改造的动力
(3)筹集环境保护资金
(4)环境费税较为灵活第4节环境执法行机制的优化与保障环境行政公益诉讼的兴起从其发展历程来看,诉讼制度经历了原告资格不断扩张的过程,也就是从私益诉讼到公益诉讼的过程一些国家开始了环境公益诉讼的实践以印度为例,印度__在公益诉讼领域有很大的突破,__成为保护公共利益的司法能动主义者有学者指出“印度司法机关看起来有在必要时随时都可以改变游戏规则的偏好诉讼不仅可以通过提出正式声请的方式启动,而且写给__或者法官的信件,都可能被视为声请有报道称,有的法官将收到的___视为声请,甚至将报纸编辑转来的读者来信也视为令状声请法官以因挑动和鼓励公益诉讼而出名”
[31]在环境保护方面,1980年代印度公益诉讼的领域主要是在大气、水、矿山和森林的保护1990年代公益诉讼的范围进一步扩大,涉及废弃物管理、生物多样性的保护、获取环境信息、地下水管理而美国环境法上公民诉讼是典型的公益诉讼,是美国环境法最具特色的内容之一,在国际上具有相当的影响力笔者下面即以美国公民诉讼为例,剖析其具体的制度构建,以期为我国环境行政公益诉讼提供借鉴
一、环境行政公益诉讼的典范美国环境公民诉讼
(一)美国环境公民诉讼的立法概况美国的公民诉讼citizensuit制度滥觞于1970年的《清洁空气法》CleanAirActof1970,该法第304条规定,任何人都可以自己的名义对任何人(包括美国__、__机关、公司和个人)就该法规定的事项提起诉讼之后,1972年的《清洁水法》、1972年的《海洋倾废法》、1973年的《濒危物种法》、1974年的《深水港法》、1974年的《安全饮用水法》、1976年的《资源保全与恢复法》、1976年的《有毒物质控制法》、1977年的《露天采矿控制与复原法》、1978年的《边缘大陆架法》以及1986年的《超级基金修正及再授权法》都有公民诉讼条款《联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法》是一个例外,没有规定公民诉讼在州一级,1970年的《密歇根环境保__》确认了“任何人”都享有向__提起保护环境的诉讼资格,并减轻了原告的举证负担,只要求原告提供“初步表面证明”即可,而把实质性的举证负担转移到被告一方随后,明尼苏达、佛罗里达诸州也模仿了这一法律虽然环保团体十分支持公民诉讼的立法,但在20世纪70年代,环保团体更__《国家环境政策法》上有关环境影响评价的诉讼,公民诉讼并没有得到充分的运用这种情况在20世纪80年代里根总统执政期间有了相当的改变里根__奉行“新自由主义”,于1981年1月设立了“放松管制总统特别委员会”,开始着手放宽对公害的控制,大幅削减了联邦环保局的预算和人员编制美国的环保__曾尖锐地批评道里根__使管制公害改善公共卫生的历史倒退了30年
[32]在此期间,更多的公民诉讼被提起,以填补执法的空白虽然《清洁空气法》最早规定了公民诉讼,但早期的公民诉讼主要集中于清洁水法的执行,主要有两个原因
(1)根据《清洁水法》的规定,污染者有义务向主管机关提交排放监测报告,该报告可以为公众获取,并作为污染者不遵守排放许可的证据,使得原告比较容易提出违法性的证明
(2)《清洁水法》所规定的补救措施不仅包括禁止令,还有民事罚款
[33]1990年《清洁空气法》修正案以及联邦环保局的实施规章借鉴了《清洁水法》的立法经验,增加了民事罚款的内容,完善了关于可以为公众获得的排污监测报告的规定,使得原告证明违法性的难度大大降低从此,根据《清洁空气法》提起公民诉讼变得非常容易
(二)公民诉讼的意义美国公民诉讼的被告大致可分为两类一为包括私人企业、美国__或其他各级__机关在内的污染源,一为行政主管机关,除联邦环保局之外,还包括内政部、商业部等相关部门前者的被诉事由乃其违反法定或主管机关核定的污染防治义务;后者则由于其疏于执行法定义务本文系以作为行政诉讼性质的公民诉讼为主要考察对象公民诉讼是公众参与执法、____行政的重要管道,属于环境法的“私体执行”美国环境法的执行按照执行主体身份的不同,分为“公体执行”publicenfor__ment和“私体执行”privateenfor__ment两大类所谓公体执行,又称__执行(gover__entalenfor__ment),是指经法律授权的联邦或州的__机关,依照法定程序对违法者采取的强迫其遵守法律并依法承担法律责任的法律行为过程,包括行政执行和__执行两种类型所谓私体执行,系指经法律授权的公民、公众团体或其他非__法律实体以自己的名义向__提起的要求__对被告采取迫使其遵守环境法或追究其法律责任的强制行为的诉讼它包括对污染者的私体执行和对行政机关的私体执行两种情形
[34]公民诉讼是公众参与环境保护的重要途径,但在两种公民诉讼的类型中,在与__的关系定位中,公众的角色是不一样的针对污染者提起的公民诉讼,公众与__的关系是环境保护的同盟和合__,是借两者的合力迫使污染者遵守法律而在针对行政机关提起公民诉讼的场合,公众与__的关系乃是监督与被监督的关系,公众的角色不是__的合__,而是监督者这种监督对于督促行政机关依法行政,改善环境立法和环境执法,发挥了重要的作用这方面的一个著名案例是1972年的塞拉俱乐部诉洛克修斯案
[35]在该案中,原告依据《清洁空气法》的公民诉讼条款对联邦环保局局长洛克修斯起诉原告根据《清洁空气法》第101条(b)款认为“保护和提高”国家空气资源的质量是该法对联邦环保局长规定的一项不属于其行政自由裁量权范围的义务,即他必须采取行动“保护和提高”空气质量,不得仅仅保证空气质量不违___空气质量标准被告则申辩他无权在关于审批州的《清洁空气法》实施计划的规章中要求州的实施计划对防止清洁空气地区的空气质量下降作出规定__支持原告的观点,对被告发布强制令,要求其不批准含有允许空气质量下降内容的州实施计划美国国会在1977年修订《清洁空气法》时吸收了该判决的内容,对该法增补了“防止空气质量严重恶化”的专门规定
[36]
(三)公民诉讼的基本框架1.原告资格在美国,“行政法的任何方面都没有有关原告资格方面的法律变化迅速在最近几年中,原告资格的栏杆大大降低了在过去的十年中,过去通行的严格限制原告资格的观念让位了,代之而起的是正在发展中的观念日益频繁地打开了司法复审行政行为的大门”
[37]必须注意的是,美国关于起诉资格的法律主要由__判例形成由于时代背景的不同,以及法官持有不同的司法哲学,有关原告资格的判例具有相当的不确定性,有时自相矛盾例如,美国联邦最高__在审理的一系列环境案件中,在1990年之前对起诉权采取了比较开明、宽松态度,但在1990年以后__的态度发生了转折,对原告资格的认定采取了比较严格的立场在1940年前,当事人只有在法律上的权利受到侵害时才有起诉资格,40年代之后逐渐放宽起诉资格1970年的资料处理服务__联合会诉坎普
[38]的判例,是确立美国当代起诉资格最重要的案件在判决中,联邦最高__认为,原告的起诉资格依两项标准决定
(一)事实上损害injuryinfact,这是宪法所要求的标准;
(二)利益范围标准zoneofintereststest,即当事人所申请保护的利益必须可争辩地属于法律或宪法保护或调整的利益范围之内利益范围标准与最高__抛弃的法律利益标准不同,当事人的利益,不需要是法律特别规定或特别保护的利益,只要有可能主张处于法律规定的或调整的利益范围以内,在这种利益受到侵害时,就可请求司法保护该标准扩大了当事人的起诉资格
[39]其中,事实上的损害是最主要的起诉资格标准,在1970年的资料处理服务__一案中,以布伦南和怀特__官为代表的少数派法官认为事实上的损害是唯一的标准美国大部分的州采取的也是单一的事实上的损害标准事实上损害标准的基本内容包括两个方面
[40]
(一)损害的性质能够向__起诉的损害必须具有现实性和特定性所谓现实性,是指损害已经发生或者发生的可能性很大,而不是基于推测可能发生的损害,也不是基于起诉人纯粹对于某一问题的__、爱好、愿望所谓特定性,系指能够起诉的损害必须是特定的损害,只是一个人或____受到的损害
(二)损害和行政行为之间存在因果关系如果没有这种因果关系的存在,单纯的损害不具备起诉资格在公民诉讼立法中,对公民诉讼原告资格的规定不尽一致1970年《清洁空气法》第304条a款规定,任何人都可以自己的名义对任何人(包括美国__、__机关、公司和个人等)就该法规定的事项提起诉讼《清洁空气法》对原告资格与案件的利益关联未作任何限定但1972年《清洁水法》的公民诉讼条款与此不同,该法采纳了最高__在SierraClubv.Morton一案对当事人适格的见解,将“公民”定义为“其利益被严重影响或有被严重影响之虞者”这与其他诉讼上所要求的“实际损害”injuryinfact要件相当1972年的“赛拉俱乐部诉莫顿”
[41]是联邦最高__在处理原告资格方面审理的第一个环境案件该案起因于联邦___批准迪斯尼公司在矿王谷theMineralKingValley兴建一个投资3500万美元的滑雪场赛拉俱乐部__此项建设活动,声称___违反了联邦的多个法规赛拉俱乐部并不是基于其成员将因为这项建设工程将受到直接损害,而是以一个__致力于环境保护的公益__的身份起诉的在本案中,最高__采用了1970年资料处理服务__案件中的原告资格标准最高__认为,仅仅是对某一问题感兴趣,并不足以构成事实上损害赛拉俱乐部只要说明其成员把该地区用作休闲目的,即满足了事实上的损害标准最高__虽然否认了赛拉俱乐部的原告资格,但把环境利益放在了与经济利益同等受司法保护的地位__官斯图尔特Stewart代表__所作的判决中陈述道“我们并不怀疑这种类型的损害足以构成行政程序法第10条下原告资格所要求的事实上的损害审美和优美的环境如同优裕的经济生活一样,是我们社会生活质量的重要组成部分许多人而不是少数人享受特定环境利益的事实,并不降低通过司法程序实施法律保护的必要性”
[42]1973年“合众国诉学生__管理机构诉讼程序”
[43]一案表明,要满足赛拉俱乐部案件提出的原告资格是比较容易的在本案中,联邦州际商会虽然尚未最终批准铁路部门提高运输费用的申请,但已允许其一俟调查结束即可实施原告认为,现行__制度不公正地歧视可循环物资,由于运费方面的歧视,回收利用的物资总量远低于应有的水平这种现状,将会由于全面提高运费而进一步恶化原告指出涨价的后果将会是回收物资受到排斥,导致回收利用进一步降低,全国范围内的废弃物总量将随之增加,这样也将导致他们家园附近的公园里的废弃物总量的增长一言以蔽之,原告认为,州际商会批准提高铁路运费,将最终使他们由于地方公园废弃物增多而减少他们游园的兴致在本案中,虽然因果关系相当疏远、微弱,原告所可能遭受的损害及其微小,但__仍然认为他们具有原告资格__的判决阐述了有关原告资格的两个要素第一,__阐明不能仅仅由于许多人遭受同样的损害而否定他们的原告资格第二,__认为,原告资格的标准是定性的qualitative,而非定量的quantitative只要存在损害,不管其范围大小都是一样的
[44]2.限制要件公民诉讼虽有助于维护公共利益,但如果毫无限制,则有可能导致滥诉,不当干涉行政行为运作的过程,减低行政机关运转的效率,并增加__的负担因此,公民诉讼条款一般都对公民诉讼行为施加以下三方面的限制
(1)被诉行为具有非自由裁量性公民诉讼的对象若是环保局局长,则其行为必须具有非裁量性nondiscretionary例如,《清洁空气法》规定“……任何人如果认为联邦环保局局长未采取或履行依据本法不属于他的行政自由裁量权范围的行动或义务,皆可以自己的名义对局长提起诉讼”《清洁水法》规定“……任何人以联邦环保局局长为被告,主张其怠于执行本法所赋予其之非裁量性职责”
(2)被诉行为是___公民诉讼的前提是主管机关未能履行其行为或义务(failuretoperformanyactorduty)如《濒危物种法》规定,若内政部和商业部不能履行本法第1533条所规定的不属于其自由裁量领域的行为或义务,公民可以起诉如果主管机关或州__已经开始着手,并且正在一个联邦或州的__积极提起一个民事或刑事诉讼以要求达到相关标准、限制或指令,则不能提起公民诉讼“因为该诉讼的建制目的乃在弥补__执法之不足,而非另立__行的执法管道”
[45]
(3)六十日前事先告知公民诉讼条款一般均规定,在提起诉讼60日之前应当向联邦环保局、违法行为发生地的州__以及被指控的违法者提出将要起诉的书面通知
[46]该通知条款的立法目的是为了防止公民诉讼不当地干扰行政执法,过度增加__的负担这也反映了作为私体执行的公民诉讼与作为公体执行的关系,即前者相对于后者来说系处于从属、补充的地位60日___期限实际上是为主管机关从私人原告手中接管环境法的执行权力提供了一个机会,在此期限内,如果局长或州已经开始采取行动,并且正在一个联邦或州的__积极提起一个民事或刑事诉讼以要求达到相关标准、限制或指令,则不能提起公民诉讼只有在主管机关放弃该机会的时候,公民才真正取得通过__执行环境法的权力叶俊荣教授指出“由于60日告知条款的加入,民众参与执法的愿望与行政主导执法的原则得以合理调和,非但畅通了执法程序,也为制度本身提供更坚强的理论基础以是,若称告知义务为公民诉讼的精髓应不为过”
[47]但是,法律规定的60日通知期限是否是一个强制性的诉讼要件,美国__的司法解释存在分歧在这个问题上,八个联邦上诉__分化成两组其中四个上诉__将通知条款解释为程序性要求,即使原告未能满足60日的要求,审判庭有延缓诉讼或者允许诉讼进行的裁量权另外四个上诉__则认为,原告未能满足通知要求将使得__失去审理案件的管辖权在Hallstromv.TillamookCounty
[48]一案中,最高__否定了通知条款是程序性要求的观点,认为通知条款必须被__严格解释和执行
[49]3.律师费用与其他诉讼费用许多重大的环境公益诉讼是由环境非____提起的,他们开展环保活动、提起诉讼的能力很大程度上依赖于资金为了激励公众提起公民诉讼,公民诉讼条款大多均特别授权__斟酌判定律师费用(包括专家鉴定费)予当事人一方这项律师费用是许多环境非____的最重要的资金来源之一在律师费用的获取方面有两个基本规则,第一,律师费仅仅是赋予胜诉方prevailingparties第二,律师费用的计算方法一般是每小时合理的酬金乘以律师投入该案件的合理的时间数,得出一个基本数目lodestar,再根据律师工作的质量、胜诉的风险等因素作适当的调整公民诉讼条款关于授予胜诉原告律师费用的规定,不同于胜诉方一般原则上不得向败诉方请求律师费用的“美式规则”AmericanRule针对富有公益性质的诉讼,美国国会在100个以上的联邦法律中授权__判发律师费用予当事人然而在联邦法律没有明文规定的情况下,__是否可以授予胜诉原告律师费用?美国的司法实践具有相当的不确定性有一些判决对此作了肯定的回答
[50]在AlyeskaPipelineServi__Co.v.WildernessSociety
[51]一案中,相关法律没有赋予原告律师费用的规定,上诉__基于__的衡平权力以及原告由于履行私人检察总长的服务有权获得酬金的理论,授予胜诉原告律师费用最高__撤销了此项判决,声称在美国胜诉当事人一般不能从败诉方获得合理的律师费用,有权对“美式规则”作出例外规定的是应当是国会,而不是__
[52]对Alyeska判决最大胆的挑战是在加利福尼亚出现的,在Serranov.Priest
[53]案件中,加州最高__作了如下判决Alyeska判决在加利福尼亚州的__里不具有约束力,而且“私人检察总长”在影响众多市民的重大案件中胜诉的情况下,可以从州里征收律师费用
[54]
二、美国环境公民诉讼的借鉴意义我国环境行政公益诉讼之构建建立____地区的环境行政公益诉讼制度,除了实现公众参与原则、强化对行__的监督等重要目的,另有一点需要指出的是,行政公益诉讼制度与我国现行《行政诉讼法》有关行政诉讼目的的规定是相吻合的行政诉讼之目的,在学理上主要存在“法规维持说”(“适法性控制说”)与“权利保护说”两种观点所谓“法规维持说”,认为行政诉讼之目的,首先在于确保行政活动之合法,使法规得以被正当适用或遵守,而其尊严得以维系,至于人民权利因而获得保障,则仅系附带目的或附随作用而已所谓“权利保护说”,认为行政诉讼之目的,最终在于保护人民之权利,或者以之为主要目的,而法规之维持或行政行为合法性之确保,只系附带作用或当然结果而已一般认为,二战以前行政诉讼的目的,在于法规之维持或行政合法性之确保,而战后行政诉讼之目的,则在于人民权利之保护
[55]我国《行政诉讼法》第1条规定“为保证人民__正确、及时审理行政案件,保护公民、法人和其他__的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政职权,根据宪法制定本法”根据这条规定,我国行政诉讼的目的应是“法规维持”(“适法性控制”)与“权利保护”的综合环境行政公益诉讼制度正是体现了“适法性控制”的诉讼目的在借鉴美国环境法上的公民诉讼制度时,笔者所要强调的是,应当主要借鉴美国公民诉讼的立法精神,而不是“全盘美国化”因为,法律移植需要考虑植入国与被移植国在____、历史传统、法律文化等诸多方面的差异当年欧陆诸国在移植由普通__进行违宪审查的美国模式时纷纷遭遇失败,足以提供殷鉴所以,在移植美国公民诉讼制度时要考虑中国的实际情况中国环境行政公益诉讼的构建,需着重探讨以下几个问题1.原告资格我国《行政诉讼法》第41条第1项的规定,“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他__”《最高人民__关于执行〈中华人民___行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《解释》)第12条规定,“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他__对该行为不服的,可以依法提起诉讼”这里有两点值得注意第一,法律上利害关系不应理解为“直接利害关系”或“直接侵犯”__以来,我国学者在这一问题上一直存在争议,有相当一部分学者将这种关系限定在“直接”的范围内随着《解释》的__,对这一问题的认识已基本得到统一根据《解释》的相关规定,只要具体行政行为对起诉人的权利义务产生“实际影响”,不论法律后果是直接的还是间接的,该提起诉讼的人就具有了原告资格第二,与被诉具体行政行为有利害关系公民、法人或者其他__,既应包括明示的直接相对方,即具体行政行为直接作用的对象,也应包括具体行政行为不直接针对其作出却对其权利义务产生影响的公民、法人或者其他__美国的公民诉讼一般仍要求原告符合事实上的损害标准笔者认为,我国环境行政公益诉讼原告资格应当超越美国环境法的制度设计,具体有两种方案一是比较激进的方案,将原告资格扩展到与案件没有法律上利害关系的任何人第二种是相对中庸的方案,将原告资格扩展到与案件没有法律上利害关系的环境保护__,自然人或者非环境保护__起诉则仍需具有利害关系为了稳妥起见,并参照其他国家的立法例,笔者主张以选择第二种方案为宜笔者关于中国环境行政公益诉讼原告资格的见解,主要基于以下两个理由第一,原告资格的设定主要是为了防止滥诉,损害有限的司法资源的配置但我国行政诉讼的实践表明滥诉现象基本不存在,恰恰相反,行政相对人不敢起诉、不愿起诉的现象非常普遍,起诉之后的非正常撤诉率相当高,行政诉讼中司法资源的闲置比较突出
[56]这种现象与我国的传统__法律文化有关,中国自古强调“德主刑辅”、“以德治天下”,中国传统法律文化的价值取向是“无讼”,即如先圣孔子所云“听颂,吾犹人也必也使无讼乎!”
[57]无讼的直接含义是没有或者说不需要诉讼,引申为一个社会因没有纷争和犯罪而不需要法律或虽有法律而搁置不用第二,逐渐放宽环境行政诉讼(尤其是公益诉讼)的原告资格是诉讼制度发展的一个趋势例如,瑞士1966年关于保护自然和土地的法律
[58]第12条规定,公认的以环境保护为目的的__具备提起行政诉讼的原告资格意大利1986年7月8日发布的第349号法令规定,如果行政行为的许可、拒绝、或者___违反了对自然的保护及对自然景观的维护,那么某些被认可的团体,尽管其权利并没有受到侵害,也有权对这一行政行为提起诉讼根据这一规定,对那些有关诉讼权限传统的、主观的前提条件便可以不予考虑,而那些特殊的集团利益及超个人的利益也可以得到贯彻和保障
[59]1999年通过的《奥胡斯公约》的一大突破是承认了环境非____提起公益诉讼的原告资格公约第2条第5款规定,“所涉公众”指正在受或可能受环境决策影响或在环境决策中有自己利益的公众;为本定义的目的,倡导环境保护并符合本国法律之下任何相关要求的非____应视为有自己的利益公约第9条第2款第1项规定“每个缔约方应在国家立法的框架内确保a具有充分利益的所涉公众或,b在缔约方行政诉讼法规定为一项先决条件的情况下认定某项权利受到损害的所涉公众,能够诉诸法庭和/或依法设立的另一个__公正的机构的复审程序”该款第2项规定,凡达到第2条第5款所指要求的任何非____的利益应视为具有以上a项所指充分利益,这种__也应被视为具有如以上b项所指可受到损害的权利2.环境行政公益诉讼的立法模式此种立法模式主要有两种,一是概括式,即在环境基本法中规定公益诉讼条款,涵盖所有环境行政的范围,不必在环境保护单行法中再规定公民诉讼条款二是列举式,即将公民诉讼条款列入单行法之中,环境基本法不作统一规定美国公民诉讼制度即采用此种模式这两种方式各有优劣,前者的优点是执简驭繁,不必带动太多法律的配合修正,而且得以在较高位阶的环境法中揭示鼓动民众参与执法的基本原则其缺点是可能无法顾及不同环境问题的特性,从而不能针对具体需要在制度设计上作相应的处理后者的优点在于富有弹性,足以因应不同环保工作的特殊需要而作不同的制度设计其缺点是牵连太多法律的修正,以一般立法的进度恐怕无法在短期内完成
[60]笔者认为,我国以采纳第二种立法模式为妥制度的创新和移植不能一味求快,而应遵循循序渐进的原则我国__地区关于公民诉讼的立法模式是一个比较理性的做法,可为我国大陆地区提供借鉴笔者认为,我国公民诉讼的建立可以分三个阶段首先,应当在修改《环境保__》时订立公民诉讼条款,以作为单行立法的指引也即在制定或修改环境保护单行法时,立法者应当要根据《环境保__》的规定考虑是否纳入公民诉讼条款但环境基本法中的公民诉讼条款不具有直接适用性,必须有待各单行法作出明确的规定其次,选择与民众__比较密切的几部环境单行法(例如《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》)作为试验,订立公民诉讼条款再次,经过一段时间的适用,总结公民诉讼制度的经验,分析存在的问题与障碍,进一步完善相关立法待条件成熟,将公民诉讼制度向其他单行法扩展,甚至采用概括式,将其适用于所有环境保护领域3.环境公益诉讼的激励机制从经济学的角度而言,环境行政公益诉讼具有正外部性如果不提供一定的经济激励,出于“搭便车”的心理,一般民众不会倾向于通过公益诉讼提供环境保护这种公__品从我国的国情来看,行政诉讼制度的运转还存在来自__的阻力,有些人自身权利受到侵害都不愿诉诸__,因为担心“赢了一阵子,输了一辈子”我国许多环境非____也面临____,可能构成它们提起公益诉讼的障碍因此,经济激励机制是关乎我国公益诉讼制度能否从法律文本走向法律实践的关键环节笔者认为,一方面,可以参照美国的公民诉讼制度,规定胜诉原告的律师费用、鉴定费以及其他诉讼费用由被告承担另一方面还应当规定提起环境公益诉讼的原告可以向__提出缓交诉讼费,在败诉的情况下比照私益诉讼降低收费标准,减收诉讼费这方面,可以借鉴法国的行政诉讼制度法国的越权之诉着眼于公共利益,当事人提起越权之诉,可以免除律师代理,事先不缴纳诉讼费用,败诉时按规定标准收费,费用极为低廉而当事人提起非越权之诉则需由律师代理,按正常的规定收费
[61]PAGE21^1世界环境与发展委员会著《我们共同的未来》,王之佳等译,吉林人民出版社1997年版,第5页^2刘燕华、周宏春主编《中国资源环境形势与可持续发展》,经济科学出版社2001年版,第323页^3参见叶俊荣“环境问题的制度因应”,载叶俊荣著《环境政策与法律》,台湾月旦出版公司1993年版,第142—147页^4SeeNancyK.KubasekandGaryS.SilvermanEnvironmentalLawFourthEditionPrenticeHall2002p
115.^5叶俊荣“大量环境立法”,载叶俊荣著《环境政策与法律》,台湾月旦出版公司1993年版,第90页^6[美]伯尼特、史蒂文斯主编《环境保护的公共政策》,穆贤清等译,上海三联书店、上海人民出版社2004年版,第2页^7参见《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》,人民出版社2006年版,第9页^8《环境保护法》第4条规定“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划,国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施,使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”^9张世秋《环境政策边缘化现实与改革方向辨析》,载中国社会科学院环境与发展研究中心《中国环境与发展评论》第二卷,社会科学文献出版社2004年版,第499页^10参见张世秋《环境政策边缘化现实与改革方向辨析》,载中国社会科学院环境与发展研究中心《中国环境与发展评论》第二卷,社会科学文献出版社2004年版,第499—504页^11夏光等著《环境与发展综合决策》,中国环境科学出版社2000年版,第6页^12世界环境与发展委员会著《我们共同的未来》,王之佳等译,吉林人民出版社1997年版,第47页^13世界环境与发展委员会著《我们共同的未来》,王之佳等译,吉林人民出版社1997年版,第47—48页^14参见《中共江苏省委、江苏省人民政府关于切实加强环境与发展综合决策的通知》、《南京市政府关于贯彻省委、省政府关于切实加强环境与发展综合决策通知的实施意见》^15参见《美国法典》第4342条^16参见夏光等著《环境与发展综合决策》,中国环境科学出版社2000年版,第58—59页^17参见夏光等著《环境与发展综合决策》,中国环境科学出版社2000年版,第60—61页^18参见《国家环境保护总局关于建立全国环境保护部际联席会议制度的通知》(环发
[2001]102号)^19参见http://www.envir.gov.cn/info/np/file.aspfile=998-21-
36.txt,2006年2月16日访问^20参见http://lib.kmu.edu.cn/dffg/JLS/
2457.htm,2006年2月16日访问^21委员会与部际联席会议相比组织化程度和规格更高,以国务院安全生产委员会为例,委员会主任是国务院副总理黄菊,副主任包括国务委员周永康、国务委员兼国务院秘书长华建敏、安全生产监督管理总局局长李毅中、国务院副秘书长尤权另外,按照国务院的规定,联席会议一般不刻制印章,不正式行文委员会则没有这种限制^22参见邹骥著《环境经济一体化政策研究》,北京出版社2000年版,第118页^23参见叶文虎主编《环境管理学》,高等教育出版社2000年版,第48—50页^24参见王明远著《环境侵权救济法律制度》,中国法制出版社2001年版,第22—25页^25资料来源于2001年8月6日《中国环境报》第1版^26参见刘燕华、周宏春主编《中国资源环境形势与可持续发展》,经济科学出版社2001年版,第58页^27具体可参见蔡守秋《论排污权交易的法律问题》,2002年中国环境资源法学会年会论文^28参见刘燕华、周宏春主编《中国资源环境形势与可持续发展》,经济科学出版社2001年版,第157—159页^29参见蔡守秋《论排污权交易的法律问题》,2002年中国环境资源法学会年会论文^30资料主要来自刘燕华、周宏春主编《中国资源环境形势与可持续发展》,经济科学出版社2001年版,第145—155页;邹骥著《环境经济一体化政策研究》,北京出版社2000年版,第133—135页^31“JusticebeyondOurBorders”WashingtonD.C.2000pp.22-23转引自孔祥俊著《行政行为可诉性、原告资格与司法审查》,人民法院出版社2005年版,第188页^32FriendsoftheEarthandothercircleseds.ReganandtheAmericanEnvironment1982SanFrancisco转引自[日]宫本宪一著《环境经济学》,朴玉译,生活·读书·新知三联书店2004年版,第18页^33SeeRogerW.FindleyandDanielA.FarberCasesandMaterialsonEnvironmentalLawWestPublishingCo.1995p.
527.^34参见王曦著《美国环境法概论》,武汉大学出版社1992年版,第188—197页^35SierraClubv.Rucklshous344F.
253.^36参见王曦著《美国环境法概论》,武汉大学出版社1992年版,第205—206页^37[美]伯纳德·施瓦茨著《行政法》,徐炳译,群众出版社1986年版,第419页^38AssociationofDataProcessingServiceOrganizationInc.v.Camp397U.S.
1501970.^39参见王名扬著《美国行政法》(下),中国法制出版社1995年版,第624—635页^40参见王名扬著《美国行政法》(下),中国法制出版社1995年版,第630—633页^41SierraClubv.Morton405U.S.
727.^42RogerW.FindleyandDanielA.FarberCasesandMaterialsonEnvironmentalLawWestPublishingCo.1995p.
60.^43UnitedStatesv.StudentsChallengingRegulatoryAgencyProcedures412U.S.
669.^44SeeRogerW.FindleyandDanielA.FarberEnvironmentalLawinaNutshellWestGroup2000pp.4-
5.^45叶俊荣著《环境政策与法律》,月旦出版社股份有限公司1993年版,第241页^46《清洁水法》和《资源保全与恢复法》有例外的规定在告知违法后可以立即起诉,不受60日期限的限制^47叶俊荣著《环境政策与法律》,月旦出版社股份有限公司1993年版,第242页^48Hallstromv.TillamookCounty493U.S.20110S.Ct.304107L.Ed.2d
2371989.^49SeeRogerW.FindleyandDanielA.FarberCasesandMaterialsonEnvironmentalLawWestPublishingCo.1995p.
534.^50例如Souzav.Travison512F.2d11371975;Hoittv.Vitek495F.2d2191974;Knightv.Auciello453F.2d8521972;Comistv.Ri-RichlandParishSchoolBoard495F.2d1891974;Fairlyv.Patterson493F.2d5981974;Cooperv.Alen467F.2d8361972;Leev.SouthemHomeSitesCorp.444F.2d1431971;Taylorv.Perini503F.2d8991974;Moralesv.Haines486F.2d8801973;Donahuev.Staunton471F.2d4751972;Fowlerv.Schwarzwalder498F.2d1431974;Brandenburgerv.Thompson.494F.2d8851974参见[意]莫诺·卡佩莱蒂编《福利国家与接近正义》,刘俊祥等译,法律出版社2000年版,第73页^51AlyeskaPipelineServiceCo.v.WildernessSociety421U.S.24095S.Ct.161244L.Ed.2d1411975^52SeeRogerW.FindleyandDanielA.FarberCasesandMaterialsonEnvironmentalLawWestPublishingCo.1995pp.536-
537.^53Serranov.Priest20Cal3d
251977.^54参见[意]莫诺·卡佩莱蒂编《福利国家与接近正义》,刘俊祥等译,法律出版社2000年版,第109页^55蔡志方著《行政救济法新论》,元照出版有限公司2001年版,第155—161页^56即使是在发达国家和地区,时间、金钱等成本也会抑制一些轻微的无意义的诉讼密歇根州是美国第一个规定公民诉讼的州,有研究表明,取消了原告资格也没有导致公民诉讼的泛滥在1972年至1983年之间,根据《密歇根环境保护法》提起的诉讼总共有185件,平均每两个月1起诉讼SeeShirley-AnneLevy-DienerTheEnvironmentalRightsApproachundertheOntarioEnvironmentalBillofRightsUMICompany2000p.
23.^57《论语·颜渊》^58FederalLawonNatureandtheHomelandofJuly11966166SammungdereidgenossischenGesetze
16371967.转引自[意]莫诺·卡佩莱蒂编《福利国家与接近正义》,刘俊祥等译,法律出版社2000年版,第89页^59参见[日]小岛武司著《司法制度的历史与未来》,汪祖兴译,法律出版社2000年版,第115页^60参见叶俊荣著《环境政策与法律》,月旦出版社股份有限公司1993年版,第262—263页^61参见王名扬著《法国行政法》,中国政法大学出版社1988年版,第669页。