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精品大国之忧中国的粮食问题
[1]李成贵 内容摘要粮食问题在中国政府决策中占有重要位置,也是一个社会各界广泛关注的问题计划经济体制时期,中国曾经发生了导致大量死亡的严重饥荒改革以来,中国尽管在一个人口超过非洲和拉丁美洲的国家养活了自己的人民,但是,始终没有走出粮食问题的困扰粮食生产的“多了砍,少了赶”,粮食流通的低效率和体制改革的曲折反复,以及对粮食国际贸易认识的偏差等,使得中国在粮食问题上付出了极大的努力本文对诸如此类的问题进行了分析,并在作者长期研究的基础上提出了若干政策建议 李成贵,1966年9月生,中国社会科学院农村发展研究所研究员 粮食问题在中国是一个朝野都高度关注的问题,它经常造成头版的新闻,牵动各方的神经诸如粮食的生产能力、粮食流通体制以及粮食安全等问题,在政府决策中都占有重要的位置为了解决粮食问题,几代人为之付出了不懈的努力,然而,不能不说这种努力似乎是没有尽头的今天,粮食问题仍然是困扰中国的一大难题
一、食为政首——关注粮食安全 中国历朝历代政府都把粮食安全问题放在首位,视仓廪盈实为盛世景象汉武帝时的“太仓之粟陈陈相因”曾被史家多次称颂白居易《忆昔》中描写的“稻米流脂粟米白,公私仓廪俱丰实”,也是一番美妙的景象然而,就像另两部文学作品刘恒的《狗日的粮食》和叶圣陶的《多收了三五斗》所描述的那样,粮食少了固然可怕,可以把一个顽强的农妇彻底击倒;粮食多了同样会带来灾难的结果,让那些“旧毡帽”们痛不欲生 在过去的十年,我国先是被布朗《谁来养活中国?》令人心悸的问题所惊动,于是提价,省长负责,“大办粮食”,随之粮食增加很快,公私仓廪俱丰实了,结果是粮价下跌谷贱伤农,财政也不堪重负,于是开始结构调整,而且是战略性的,还大面积退耕还林;然而,就在“遭三个灾年粮食也够吃”的说法犹在耳边之际,市场上却传来了供应短缺粮价大涨的消息,政府部门闻风而动,又开始了新一轮的力度更大的“大办粮食”13亿人在吃饭问题上,就是这样“多了砍,少了赶”,循环往复,多也忧之,少也忧之,多少皆忧之
(一)曾经的饥荒 回顾我国的粮食安全问题,我们不能不提到发生在上世纪50年代末、60年代初那场罕见的饥荒尽管目前粮食安全背景已经发生了巨大的变化,我们不能让关于饥荒的痛苦记忆干扰对粮食安全的理性认识和政策选择,但历史毕竟不能忘却的,何况是如此重大的事件 这次饥荒的真实情况是神秘的,要揭开这层面纱,目前仍然没有足够的材料但从一些零星片段的材料,仍可窥其大概 统计资料显示,1959—1961年间,中国的农业发生了异乎寻常的衰退,农业经济各项指标全面呈负增长并大幅度下降由于农业生产的急剧衰退,1960年全国人均占有粮食由1957年的306公斤下降到215公斤,减少了
29.7%;棉花由
2.6公斤下降为
1.6公斤,减少
38.5%;油料由
6.6公斤下降为
2.75公斤,减少
56.1%.
[2]这一年的5月和9月,中共中央先后决定减少了对城乡人民粮食、棉布和食油等的供应定量1960年比1957年,全国人均消费粮食由203公斤下降到
163.5公斤,食油由
2.4公斤下降到
1.85公斤,猪肉由
5.1公斤下降到
1.55公斤当然,城乡之间的基数和下降幅度差别很大,农村的粮荒和紧张程度要比城市严重得多由于口粮和副食品严重不足,人们在寻找几乎是一切可食之物1960年7月9日《人民日报》发表了题为《大种瓜菜》的社论,号召大种瓜菜、大晒干菜、大腌咸菜11月14日,中共中央发出紧急指示,决定立即开展大规模的采集和制造“代食品”运动,并根据中国科学院的建议,推荐了若干种今天看来至多是粗饲料的东西(通称“瓜菜代”),以克服困难,度过饥荒12月21日,又发出《关于保证学生、教师身体健康的紧急通知》,要求办好学校的伙食,进一步减少工作、学习、劳动的份量,增加一些睡眠和休息时间,不搞运动量大的体育活动学校一直是我国粮食供应工作中必保的地方,当时学校的处境尚且如此,一般居民的遭遇就更可想而知了这样艰难的处境,对今天追求味美和营养的人们而言,无疑有一种恍若隔世的感觉但它确实又是历史真实这似乎是对历史的极大讽刺1958年,人们还在问“粮食多了怎么办?”,全国各地都在高喊“放开肚皮吃饭”,有的还举行吃饭竞赛,一年后却要“低标准,瓜菜代”;似乎刚刚还在吃大米白面,现在却连大半是糠菜的“代食品”也吃不饱了;除了大炼钢铁的口号还甚嚣尘上之外,农业高产卫星的报道突然间销声匿迹;生怕余粮太多无处存放要求出口要求建仓要求发展加工的农业部门,现在迫切要求各行各业的强有力的支持然而,形势已难以挽回……本来,想来一个大的跃进,现在却重重地摔到了谷底“大跃进”时的喧闹、狂热已完全被死一样的沉寂所取代了饥荒的后果是可怕的先是牲口死了,人变瘦了,继则是疾病的普遍发生根据史料,饥饿、营养不良和疾病成了全体人民共同面对的命运饥饿使人们为了糊口而苦苦挣扎,其中相当一部分居民患上了浮肿病很多记载说明当时患肝病的人数也大幅度地增加了,患子宫下垂、月经不调等妇女病的人数比平常高出了数倍最后,终于饿死人了关于饥荒致死人数(DeathToll),至今尚无官方的正式说法一些学者研究大都以户籍系统的年出生和死亡人数为分析基础,并根据人口普查结果和“千分之一人口生育率抽样调查”得出的出生率,进行数据的整理和修订然而,得出的结论相差悬殊,从1650万到4100万不等这也许是一个永远无法研究清楚的问题了现在,我们更需要的也许不是搞清死亡人数和谁应该对此负责,而是要从中汲取教训1962年的七千人大会上,当时的国家主席刘少奇明确指出“造成经济困难的原因是三分天灾,七分人祸,主要责任在中央”人祸是这次饥荒的根本原因,这是一个基本的判断从学术角度看,关于这次危机的起因已有为数不少的研究林毅夫提出了一个关于退出权(exitright)的假说,认为1959-61中国农业产量的骤然下降主要是由于农民被剥夺了从集体组织中自由退出权这一原因所至,在于人民公社体制导致了原来的合约关系变成了一次性博弈,个人“自我实施”的协约无法维持,从而极大影响了农业发展林的假说引起了很大反响,特别是海外中国研究给予了高度关注1993年英国的中国经济学会还召开会议,进行了专门讨论其中,刘明泉
(1993)强调了生产刺激的作用,进而对林的观点提出了直接的批评林毅夫的解释是富有启发性的,但显然也是很不全面的我们在这里无意给出更全面的解释,只是想强调一点极左主义严重地阻碍了中国向现代国家迈进的步伐,它把人民拖入了贫困和灾难之中,直至死亡了几千万人
(二)改革以来的中国粮食安全及最近的状况
1、中国养活了自己1980年左右,中国废除了人民公社体制,开始实行家庭土地承包制,为粮食生产确立了新的制度基础和激励机制在家庭经营基础之上,政府为增产粮食做出了多方面的努力,比如建设商品粮基地,推广优良品种,数次提高粮食收购价格等其结果是带来了粮食生产的大幅度增加,使得粮食的生产总量连续登上了
3.
5、
4.
0、
4.5亿吨三个台阶,甚至1998年的产量超过了
5.0亿吨 粮食生产能力的提高还显著改变了人民公社时期“以粮为纲”的“一头沉”的不合理结构,为农业结构优化调整奠立了基础20多年来,中国农业生产中的非粮食食物,诸如水果、蔬菜以及各种动物性产品,都有了成倍的增长,显著地改变了居民的膳食结构根据FAO的数据,目前我国居民日均摄入的能量(DES)达到了3000大卡,超过了世界平均水平,可以说在一个人口超过非洲和拉丁美洲总和的国家成功地解决了吃饭问题 中国粮食生产所取得的成就,还用事实否定了许多关于中国无法养活自己的预测20世纪90年代中期,LesterBrown、WorldBank、USDA、OECF、IFPRI等都对中国的粮食供求做出了预测所有的这些预测都认为中国在2000年需要进口大量的粮食,比如名噪一时的LesterBrown预测中国在2000年需要进口粮食6000万吨但在事实上,世纪之交的中国粮食生产进入了所谓的新阶段,已经基本上改变了短缺的局面1997年后,中国已不是苦于粮食不足,而是苦于粮食过多2001年春天,在全国范围内清查了粮库,发现国家粮食库存达2200亿公斤 1997年以来,粮食价格连续下降70个月左右粮价下跌给政府财政负担和农民收入都带来了明显的影响2002年三种粮食保护价与1997年的高峰值相比,下降了25%左右;市场价与高峰值的1996年相比,下降了40%左右(降幅最大的1997年,稻谷每斤下降
0.13元,小麦下降
0.11元,玉米下降
0.14元)如果按每年农民通过两个渠道出售3500亿斤商品粮计算,并分别以1996年的市场价和1997年的保护价为价格基数,价格下跌给农民造成的损失累计2500亿元以上,主产区农民损失尤其惨重 所以,在过去的几年中,中国强调对农业结构的调整,强调生态建设;中国也不是布朗等人预测那样要进口粮食,而是要想方设法地扩大出口
2、粮食形势的再度紧张就在政府大力倡导农业结构的战略性调整,大力推进退耕还林之际,2003年10月以来,粮价突然开始上涨2003年10月和2004年3月的两次大幅上涨,已经使粮价上涨了50%左右于是,粮食紧张的气氛开始在政府和社会蔓延开来 这时,人们才开始注意到,中国粮食产量在1998年达到
5.12亿吨的高峰后,已经发生了连续5年的减产,到2003年,粮食产量已下降
4.31亿吨从2000年开始,每年国内的粮食生产量都不能满足当年的粮食需求,当年的产量与消费需求之间的缺口大约在3000万吨由于1996-1999年间粮食生产过剩,中国积累了庞大的粮食库存,所以,尽管生产不能满足消费需求,但通过释放和消耗库存,中国仍然保持了粮食供大于求的局面,而且保持了粮食净出口的格局但是,几乎所有的关于粮食形势的分析都认为,这个趋势继续下去的话,中国的粮食供求平衡关系将出现由供过于求向供不应求转变的“拐点”,这种社会心理的影响,加之粮食市场整合程度不高,产区和销区衔接上存在很多障碍,所以最终导致了粮价的上涨 2000年以来中国粮食连续减产的主要原因是粮食播种面积的不断下降1999年前粮食过剩,导致了粮食价格的下跌,农民收入增加出现了困难,粮食主产区农民的收入增长比其它地区更为艰难;同时,库存规模过大,大幅度增加了国家的财政负担,2000年初国有粮食企业的亏损挂帐超过了2500亿元人民币,国家对粮食的补贴超过了500亿元这种情况下,政府开始大力倡导和支持农业结构调整,减少了粮食种植面积,更多地种植经济作物同时,为了改变日趋恶化的农村生态环境(水土流失,森林被过度砍伐,草场退化,沙漠化等),政府组织了大规模的退耕还林还草项目,已经有超过了1亿亩的耕地退出了以粮食为主的农作物种植,而种上了草或植上了树其中,退耕规模最大的2002年和2003年,退耕面积分别达到了2138万亩和3356万亩 除了结构调整和退耕还林外,非农建设占用各地也是导致粮食播种面积急剧下降的一个重要原因1997-2003年8年间,各种非农建设用地达到1989万亩,其中最多的2003年一年就344万亩特别是开发区的恶性扩张,占用了大量的耕地2003年我国开发区所占面积甚至超过了全部城市的面积,严重地动摇了粮食生产的基础 20世纪80年代以来,我国粮食播种面积基本上徘徊在
1.10-
1.15亿公顷之间,当然,其一次差分值仍以负值为主这期间只有
1985、
1994、2000年低于
1.1亿公顷这一所谓的警戒线,而这三年粮食生产都发生了明显减产,1985年粮食播种面积骤减了400万公顷,结果粮食总产减少2800万;2000年粮食种植面积减少了340万公顷,是造成当年粮食减产9%最重要的因素而到了2003年,中国的粮食播种面积只有
14.9亿亩,下降到了1949年中华人民共和国成立以来的最低点 此外,由于粮价一直下跌,农民种粮效益低,甚至亏本,挫伤了农民种粮的积极性,农户减少了种粮的物质投入和活劳动投入 这些因素共同起作用,最终导致了粮食的连续减产,并降到了20世纪90年代以来的最低点
3、近期的政策变化2003年以来,由于粮价的大幅上扬,最高决策层对粮食问题表现出了极大的重视国家主席胡锦涛和国务院总理温家宝都对粮食安全问题做出了重要批示,并深入粮食主产区进行调研,要求各级政府加强粮食生产当年10月,国务院还召开了全国粮食工作会议,要求保护好耕地,适度扩大粮食种植面积,给予粮食主产区政策优惠,给种粮农民补贴,增强粮食综合生产能力2004年年初,中国共产党中央委员会和国务院联合发布了“一号文件”(No.1Document),主题是要促进农民增加收入,其中的第一条就是要加大对粮食主产区的财政补贴2004年1月中国农业部制定了《关于恢复粮食生产的意见》,要求2004年确保粮食播种面积不低于15亿亩,确保粮食总产不低于9100亿斤 从2003年开始,中国政府显著加大了对粮食生产的扶持力度,做出了一系列政策安排,其中,需要着重提到的是对种粮农民给予直接补贴的政策以往,中国的粮食补贴(保护价政策)是通过国有粮食部门操作的,效率非常低,农民只得到了其中很有限的份额从2003年开始,中央政府决定在安徽和吉林两省进行粮食直接补贴的改革试验2004年这项改革将在全国推开根据上述“一号文件”的安排,中央政府将安排100亿元的专项经费,用于对粮农的直接补贴 2004年3月,国务院为了支持水稻生产,公布了一项新的政策,开始对种植水稻的农民进行种子补贴黑龙江、吉林、辽宁等省农民种植水稻每亩补贴15元;湖南、湖北、江西、安徽等省农民种植早稻每亩补贴10元,种植粳稻、中籼稻每亩补贴15元,对晚籼稻的补贴另行公布江苏、浙江、福建、广东等传统水稻产区,也要在地方财政中安排专项资金用于水稻良种补贴这是一项重大的政策变化,因为在2003年中央政府拿出了5个亿用来对农民使用良种的补贴,补贴范围包括大豆、优质小麦、专用玉米,但不包括稻谷 另外一个主要变化是,中央加大了粮食主产区减免农业税的力度为了调动粮食主产区农民生产积极性,2004年在黑龙江、吉林两省先行免征农业税改革试点;河北、内蒙古、辽宁、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川等11个粮食主产省(区)降低农业税税率3个百分点,并主要用于鼓励粮食生产;其他地区降低农业税税率1个百分点沿海及其他有条件的地区也可以进行免征农业税试点中央财政对13个粮食主产省、自治区的粮食直补资金借款已拨付到相关省、自治区财政厅在农业发展银行的专户实施这项政策后,黑龙江和吉林农民种植水稻,将不需要缴纳农业税,这对降低水稻成本和提高稻农的收益具有切实作用,将会刺激水稻生产的增加 为了进一步调动粮食主产区和种粮农民的积极性,确保国家粮食安全,农业部还编制了《国家优质粮食产业工程建设规划(2004-2010年)》,并且已经得到了国务院的批准该《规划》把2004-2007年作为一期项目,2008-2010年作为二期项目《规划》将在13个省区(441个县、43个国有农场)重点选建9个优势产业带,即黄淮海平原、长江下游平原和大兴安岭沿麓的3个优质专用小麦产业带;东北和黄淮海平原的2个专用玉米产业带;东北地区、长江流域一季稻区和长江流域双季稻区的3个优质水稻产业带;东北地区的1个高油大豆优势产业带全面实施优质专用良种育繁项目、标准粮田建设项目、农机装备推进项目、病虫害防控项目和粮食加工转化项目农业部计划,到2007年末,实现新增粮食综合生产能力1000万吨以上 从诸如此类的政策安排看,政府支持粮食生产的力度达到了改革以来的顶峰,但是这次的强化粮食生产是否仍然陷在“少了赶,多了砍”的误区,目前还不得而知
二、粮改的弯路 在我国,粮食流通领域的问题丝毫不比生产领域的问题少如何使粮食从生产者手中高效率地流转到消费者手中,是一个至今没有完全解决的问题其中,最为关键的问题就是在粮食流通中如何处理政府与市场的关系政府应该如何或者在何种程度上干预粮食市场,政府的作用应在哪一方面,为了提高效率又该如何运用市场机制,竞争的市场机制又会带来什么样的负面效应等等,所有这些问题都是粮食流通的中心问题但是,正是在这些问题上,我国长期以来都没有处理好,付出了沉重的代价
1、从统购统销到双轨制1953年起,我国开始对粮食实行统购统销制度,即在农村实行征购,在城市实行定量配给这一制度对提取农业资源(征收暗税)、维持城市低工资、推动国家工业化发挥了历史性的作用但是,随着农村改革的启动和推进,以垄断和排斥市场为内核的统购统销,越来越不能适应家庭经营基础上的农业和农村经济发展农村改革的逻辑展开,决定了统购统销不得不退出历史舞台 1985年1月1日,中共中央、国务院在《关于进一步活跃农村经济的十项政策》中规定,用合同定购制度代替统购统派制度,实行大部分农产品价格放开,由市场调节;粮棉油等重要农产品继续由国家定价,实行合同定购定购的粮食国家确定“倒三七”比例计价;国家仍按原统购价敞开收购,以保护农民利益另有一部分农产品如茶叶、生猪等实行国家指导价以这一文件的发布为标志,农产品购销体制进入了“双轨制”时期 粮食购销“双轨制”,原意是政府通过带有一定强制性的手段直接控制部分粮食购销,以稳定粮食供给;另一部分粮食购销由市场机制调节(图
1.2)其特点是,
(1)粮食购销方面,政府的强制性低价收购和低价定量供应与一般的市场交换并存;
(2)在粮食经营上,政府流通主渠道与非政府的多渠道流通组织并存 双轨制的实行
[3],标志着中国农业改革从生产领域拓展到了流通领域,从而牵涉到的各种利益关系和不确定性也更为纷繁复杂,以致十几年来双轨制的运行经历了曲折反复的历程,没能径情直遂地达到政府的改革初衷特别是受宏观经济体制改革的阶段性趋向和粮情具体变化的影响,政府对计划和市场两种手段的倚重程度不尽相同所以,尽管总的趋势是市场机制逐渐得到强化
[4],但某些年份和时段,计划的成份却占了上风比如,取消统购的当年,原计划实行合同订购,但由于这一年粮食供求形势紧张,粮食收购的保证度下降,只好悄悄回归到近似于统购的状态 双轨制运行中,由于绝大多数年份里市场价高于定购价和议购价,所以使得过去的暗税变得显形化了以1995年为例,该年政府征收粮食4620万吨,购买议价粮4630万吨征购粮的粮价平均为市场自由价格的60%,而议购粮的粮价为市场自由价格的90%.这些差价的存在等于向粮食生产者征收了407亿元的暗税
2、购销同价1985年后的几年,政府只是取消了粮食统购,而未相应地取消粮食统销于是,出现了两个倒挂一个是粮食统销量大于定购量,另一个是粮食统销价低于定购价而倒挂只能由通常所说的“议转平”来解决,即数量差额由议价粮转为平价粮来弥补,价格上的差额则由财政补贴这使得财政对粮食的补贴金额越来越大,统计资料显示,1986—1991年国家财政用于粮、棉、油价格补贴总额高达1363亿元,约为同期财政农业支出的80%. 在财政负担日趋严重的情况下,从1988年开始,一些地区尝试实施了“减购”(减少合同定购数量)、“压销”(压缩评价粮销售数量)、“提价”(既提高合同定购价,也提高统销价)、“放开”(放开市场经营主体)的粮食购销联动改革1991年5月广东、海南率先实行了“购销同价”的改革试验,拉开了全国购销同价改革的序幕及至1992年4月1日,政府决定在全国范围内推行这一改革,从而结束了长期维持的购销价格倒挂的局面,减轻了政府财政补贴的负担(据统计,1992年实行粮食和食油购销同价,当年财政补贴就下降了16%),标志着我国的粮食流通体制进入了一个新的阶段
3、保量放价尝试与夭折1992年邓小平南巡讲话之后,市场化改革的题旨和意识被进一步强化,改革事业得到了加速推进在这种特定时期和场景中,计划成份较浓的粮食购销体制,成了改革的重点对象之一各地在实行购销同价的此基础上,很快又通过省区分散决策方式取消国家定价收购,放开粮食市场经营到1993年10月中旬,已有95%左右的县市宣布放开粮食经营和价格面对这种形势,国务院在10月18~21日召开的全国农村工作会议之后,下发了《关于加快粮食流通体制改革的通知》,“粮食流通体制改革要把握时机,在国家宏观调控下放开价格,放开经营,增强粮食企业活力,减轻国家财政负担,进一步向粮食商品化、经营市场化方向推进”粮价改革按“统一政策、分散决策、分类指导,逐步推进”的原则,争取在二三年内全部放开具体做法就是从1994年起,政府的粮食收购,全部实行“保量放价”,即保留定购数量、收购价格随行就市的制度稍后的中共十四届三中全会,也明确提出了“逐步全面放开粮食经营”的思路 这是粮食购销改革迈出的实质性步伐,照这个方向下去,似乎粮食市场调节机制确立已指日可待了然而刚到年底,一些地方粮价暴涨,中央认为这样的粮食形势有可能危及大局,立即选择了行政干预的办法,加强粮食合同定购,确定要由国家控制贸易粮的70%~80%,同时限定粮食销价,清理整顿粮食批发企业并关闭市场以恢复粮食的垄断经营 1994年夏粮上市后,“保量放价”政策被束之高阁,没有得到实施,一些原有做法又被启用1994年6月,政府将四种粮食(小麦、稻谷、玉米、大豆)的综合平均定购价格从每50公斤36元提高到52元,提价幅度为
44.4%,与当时综合平均的市场价格相比高出5元左右政府要求以此价格向农民收购9000吨粮食,其中的5000万吨按照过去“统购”的办法,以任务形式落实到农户,明确规定是必须确保完成的“政府定购任务”在完成这些“政府定购任务”之前,农户不得向国有粮食企业以外的其他任何粮食经营单位(包括加工企业和个人)出卖自己的粮食,以保证政府掌握70~80%的粮源,增强平抑粮食价格、稳定市场的宏观调控能力这个时候,“保量放价”就正式转换成“提价定购”了
4、“三项政策、一项改革”1998年,面对粮食流通中存在的一系列问题,比如
(1)粮食储备增加过快,销售下降,补贴和各种费用大幅增加;
(2)国有粮食企业体制不顺、亏损严重,粮食贷款和补贴资金管理漏洞层出不穷,违法乱纪行为普遍存在这些问题的不断累积,使得国家财政已无力支撑原有粮食体制的运转1996年,国有粮食企业当年新增亏损挂帐为197亿元,1997年新增挂帐猛增至480亿元,1998年一季度就新增了270亿元,增势迅猛据审计部门披露,到1998年3月底,粮食收购贷款余额5431亿元,而粮食库存只有3291亿元,亏损挂帐和挤占挪用加起来是2140亿元
(3)粮价持续低迷,农民种粮收益低微,甚至收入绝对下降我国实行了新一轮的粮食流通体制改革,也即通常所称的“三项政策,一项改革”,即保护价敞开收购农民余粮、粮食收储企业实行顺价销售、粮食收购资金封闭运行三项政策,和加快国有粮食企业自身改革 “三项政策,一项改革”方案本身应该说具有明显的针对性和逻辑性在粮食连年丰收、粮价下跌的情况下按保护价敞开收购农民余粮,无疑是对农民利益的保护;在国有粮食企业亏损日趋严重的情况下,实行顺价销售,无疑可以减少亏损乃至产生利润;在粮食收购资金被时常挤占挪用的情况下,实行封闭运行,又无疑可以堵塞漏洞;最后,加快国有粮食企业自身改革,目的是要从体制深处解决问题,无疑更是必要的所以,改革者用心良苦 但是,问题在于,在实行按保护价敞开收购农民余粮政策的同时,国家还颁布了新的《粮食收购条例》,要求国有粮食部门严格控制一级粮食收购市场,即国家按保护价敞开收购农民余粮的同时,不允许私商和其他主体从事粮食收购活动,从而使得粮食收购带有了垄断的色彩,这成了聚讼纷纭的焦点,甚至引起了许多非议 那么,如何认识粮食收购的垄断性呢?通常,只有在粮食短缺或发生危机时才采取的政策,比如1953年我国实行统购统销时的情况就是如此,其目的主要是要掌握粮源(而不是出于减轻财政负担的考虑)1998年粮食全面过剩,仓储爆满的情况下,反而也要实行统购,这的确是一种逆向操作;何况在市场化改革场景和进程中,却重新实施了国家垄断收购,加大了国家对粮食市场的控制,私商不能进入市场从事粮食贸易,无疑削弱了市场调节的力量,使得原本是向市场经济体制过渡的“双轨制”在某种程度上发生了向计划经济体制的复归,这不能不说是市场化改革过程中某种程度上的倒退
5、近乎全面市场化的改革“三项政策,一项改革”实施以后,就像不少人预料的那样,在运行中遇到了一些难题,远远超出了设计政策时的预想面对粮改中出现的问题,我国政府就一直在不断地调整完善原来的粮改方案,比如
(1)放松了对粮食收购准入的限制
(2)一部分劣质粮退出了保护价收购范围
(3)改进了粮食财政补贴办法
(4)扩大了粮食风险基金规模
(5)国家加大了投资,新建了不少粮库
(6)新组建了中国储备粮管理总公司,对中央储备粮实行垂直管理到了2001年,原来的制度微调终于引发了带有实质性的改革,其基本内容就是在销区放开取消农民的粮食定购任务、放开市场、放开粮价、放开经营当年年初国务院决定浙江率先进行粮食流通体制的市场化改革,到了7月国务院公布了《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》,确定了“放开销区,保护产区,省长负责,加强调控”的粮改思路,将所放开的销区范围进一步拓展到包括浙江、上海、福建、广东、海南、江苏、北京、天津等在内的8个省区《意见》还明确了深化改革的总体目标是“在国家宏观调控下,充分发挥市场机制对粮食购销和价格形成的作用,完善粮食价格形成机制,稳定粮食生产能力,建立完善的国家粮食储备体系和粮食市场体系,逐步建立适应社会主义市场经济发展要求和我国国情的粮食流通体制”这一情况说明,粮食流通体制改革重新回到了市场化改革的轨道
2002、2003年粮食流通体制改革在分散决策、逐步推进的原则下,进一步向市场体制迈进,全国大多数地区的大多数粮食品种实际上已经基本上放开了购销和价格所以,到了2004年6月,国务院颁发《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》(国发
[2004]17号),实际上是对几年了粮食市场化改革的收尾和最终确认在2004年的《意见》中,终于明确提出要在全国范围放开粮食收购和价格,建立统
一、开放、竞争、有序的粮食市场体系,并要求转换企业经营机制,加快推进国有粮食购销企业改革这意味着,经过多年的曲折和反复,粮食流通体制改革终于走上了正途当然,2004年粮改中对粮食市场主体进入设置了不少条件,引起了一些争议,但是,此次粮改仍然是20多年最彻底和市场化取向最明确的一次改革,是近乎全面的市场化改革
三、解决粮食问题的思路和政策
(一)实现有效率的粮食安全 我国的《农业法》修改草案中新增了“确保粮食安全”条款,再次显示了中国在粮食安全问题上的谨慎态度和立足自给的固有原则然而,必须明确的是,不同时期粮食安全面临的问题和解决问题的途径也是显著不同的 过去的相当长时期,由于
(1)实行了计划体制,生产效率低下;
(2)投入水平和科技支撑能力非常有限,短缺成为常态;和
(3)国家尚未对外开放,利用国际市场的空间和能力亦十分有限;所以,全力动员资源,增加本国粮食产量,是政府解决粮食安全问题的基本政策取向现在,经过20余年的改革和发展,粮食生产的条件和能力已远非昔比,且国际环境也发生了巨大的变化,经济全球化正在把中国纳入到广泛而深入的国际经济循环之中我国粮食安全背景的这种深刻变化,要求人们及时转变对粮食安全的认识,同时有关战略选择和政策的确认也要相应发生变化,以期能够走出多年以来一直存在的“多了砍,少了赶”的怪圈 但由于中国粮食问题以下的特殊性,确保粮食安全,仍然是农业发展的基础性目标 第一,由于人均资源不足,特别是工业化、城市化对耕地和水资源的耗用,使得未来国内粮食生产面临着严重的资源约束 第二,粮食安全是进行生态建设,发挥农业多功能作用,实施可持续发展战略的重要基础 第三,保障粮食安全难度大我国粮食的商品率只有30%左右,大量的粮食都为生产者所自食由于农民首先要保证自食品部分,所以,粮食生产的下降将直接导致进入市场的商品粮的下降 鉴于这些特殊性,对粮食安全给予足够的重视无疑是必须的但是,在新的背景之下,粮食安全要符合效率标准,把政府目标与农民经济目标统一起来所谓的粮食安全应当是有效率的粮食安全,即要实现政治性粮食安全向经济性粮食安全的转向为此需要明确的是 第一,重视粮食安全不等于要追求现实的粮食产量增加,而是要保护粮食生产能力,培育粮食生产潜力和可持续性粮食安全的要义是不使居民发生饥饿,其底线是确保居民的口粮供应而实现口粮安全的关键是要有能力安全,即在需要生产的时候可以从容地生产出来相反,像现在这样实施大规模的国内储备,既费钱又效率不高,因而,在实施战略性结构调整时,需要把储粮于仓与藏粮于地有机结合起来 第二,把“立足国内自给,适度进口调节”的传统粮食安全战略转变为“保证国内粮食生产能力,合理利用国际粮食市场”的新型粮食安全战略在加入WTO后,解决粮食安全问题,显然已经不能只局限于国内的粮食供求情况,而必须同世界粮食供求情况联系起来;同时,也不能只局限在粮食本身的生产与消费,而必须同整个食物的生产与消费联系起来从这样的角度考虑中国的粮食安全和国际贸易,才会找到更为广阔的空间和更为灵活的回旋余地事实上,粮食是土地和用水密集的产品,进口粮食某种程度上就等于进口了土地和水资源,按照布朗的说法,进口一吨粮食就等于进口了1000吨水(李成贵,2001),而出口劳动密集型的果蔬及动物性产品则等于输出了劳动力,这样的贸易战略非常符合中国土地和水资源短缺而劳动力过剩的资源特点,是完全符合比较优势原则的选择我们认为,按照比较优势原则进行专业分工和国际贸易,有可能使中国变成一个粮食进口大国,但是不会是一个食品进口大国粮食的净进口很可能在很大程度上被其他食品的净出口所抵消这种格局,即既有利于利用国际资源和市场,又促进了国内资源配置的效率的提高,可以实现有效率的粮食安全利用国际市场,还有利于建立一种具有良好特征和功能的农业新模式,通过调整以往单一的资源内向型利用战略,有选择性转向利用世界资源,有助于把国内资源利用、保护和保存结合起来,防止我国自然资源数量基础的缩减和退化,保持自然资源基础完整;有助于政府采取符合农业多样性、支持小农场生产和保障可持续发展的技术方法那种过分倚重自给自足的思想乃闭关锁国意识的余韵遗绪,也是食物观念单一的体现,在新的时代背景下是可以理解但不足取的过去,我们担心西方国家的禁运,现在,在我国加入WTO后,美国找上门来要求我们多买粮食,这从粮食安全角度讲,应该说是一种重大的变化
(二)粮食直补不能替代价格支持欧盟、美国的经验及中国的选择 2004年中央计划从风险基金中拿出100亿元补贴主产区粮农,但是如何补贴?目前并没有明确的方案如何补贴种粮农民,应该说国外有一套比较成熟的做法,需要我们学习和借鉴
1、欧美农业补贴的基本经验欧盟和美国政府对粮食的调控在很长时期内,主要是通过休耕计划和价格支持两大手段实现的,所应对的问题主要是粮食过剩核心目标是保障农民收入和提高农产品竞争力但是,价格支持政策的效率低,并且与WTO的平等贸易规则相违背,所以最近10年,欧盟、美国都开始实行对农民的直接补贴,这在欧盟《2000年议程》和美国1996年、2002年农业法中都有明确体现 但是欧美在实行直接补贴的同时,并没有取消价格支持和市场稳定政策欧盟在实行直接补贴的同时,仅仅是降低了价格支持水平(2000年、2001年谷物支持价格降低了15%),高于世界市场的内部干预价格支持仍然发挥着重要作用 美国1996年农业法取消了目标价格支持政策,导入了直接补贴政策(称“生产灵活性合同支付”),但仍然保留了无追索贷款(相当于最低保护价)2002年美国新农业法继续实行直接补贴(称“固定支付”)和无追索贷款(称“营销援助贷款计划”),同时又实行了反周期支付计划(即反周期性价格波动之意,是对1998年“市场损失紧急援助计划”的法制化),而且反周期补贴的预算占了整个农产品支持计划的2/
3.这样美国农业法就为保障农民收入提供了三条保障线美国农业补贴中除直接补贴外,另外两项的具体内容是
(1)营销援助贷款计划政府确定每一作物品种的营销贷款率,贷款率相当于支持价格,如小麦的贷款率是每蒲式耳
2.75美元,玉米是
1.95美元农民在按贷款率将粮食抵押给美国农业部的商品信贷公司(CCC),获得营销贷款;在市场价格低于贷款率的情况下,农民可以放弃抵押的粮食,同时贷款就自动成了销售收入,而不需要再偿还贷款如果市场价格高于贷款率,农民还可以把粮食再要回,自主销售,并偿还贷款及相应利息但一般的做法是,即使是市场价格低于贷款率,农民也直接到市场上出售,低于贷款率部分,由国家补贴,即差价补贴
(2)反周期支付计划美国2002年新法案给每种农产品都设定了目标价格(targetprice),比如小麦
3.92美元/蒲式耳,玉米
2.63美元/蒲式耳同时,把市场价格和贷款率二者的较高者加上直接补贴,作为有效价格(effectiveprice)当有效价格低于目标价格时,反周期补贴就开始起作用反周期补贴率等于这两个价格的价差反周期补贴总额=反周期补贴率×反周期补贴单产×基期面积×85%. 可以看出,欧美国家的农产品补贴有一套完整的方案,直接收入补贴只是其中的一种方式,它不能替代其它补贴独立存在
2、完善我国的粮食补贴政策体系我国对粮农的补贴应该包含固定补贴(直补)、不固定补贴(价格支持)和生产补贴三部分内容从2002年开始,我国的一些地方就开始了对粮农进行直接补贴的探索,并被中央决策所认同,进入了全国范围的试验和推广但是,根据国际经验,特别是考虑我国小农生产和粮食市场发育程度低的现实,我国粮食政策设计上不能缺少价格保护这样一个职能,不能简单讲取消保护价,即粮食补贴政策不能简单地“改保护价收购为直接补贴” 具体而言,我国的粮食补贴应包含以下主要内容 一是固定补贴即与前期的面积挂钩,而不与当期的产量和价格挂钩,也即不管市场上粮价的高低,都要支付给农民的补贴今后实施固定补贴,农业部门和统计部门应核实农户粮食种植面积,以县为单位测算单产水平,国家根据全国不同地区(主产区和主销区)的实际情况确定补贴率,三者的乘积就是对农民的直接补贴,并通过财政部门发放我国农户数量庞大,查清农户的种植面积较为费事,但也并非像想象得那样难,关键在于组织和管理建议
2004、2005年就要完成此项工作,一旦有了这些基础数据,就可以固定下来作为补贴的依据,不再与未来的生产挂钩 二是不固定补贴实际上是一种包含有价格保障机制的补贴,其目的是减少粮农的市场风险其实,要保护粮农的利益,重点是要解决粮食过剩时农民卖粮难和价格下跌的问题;在粮食短缺的情况下,价格机制本身就为农民带来了利益所以,对粮农的补贴不能只有直补(固定补贴),政府还必须提供必要的保护,保证农民在价格下跌时的合理利益,同时解决农民的粮食销售变现问题如果农民的粮食不能变现,而只得到一点直补,那不过是杯水车薪而已 这说明,我国不能放弃保护价政策(价格支持政策)鉴于目前粮食市场主体的实际情况,保护价政策的执行载体仍然应以国有粮食企业为主,重点是要用活储备粮企业,但在操作上要吸取以往的经验教训 三是生产补贴根据我国的实际情况,除上述两项外,对粮农的补贴还应包括生产环节的补贴(如目前所做的种子和农机补贴),以降低粮食生产成本这项补贴应属于临时性的补贴,要不要进行补贴,主要是依据农资价格指数和粮食价格指数的比较 过去的两年,决策层和学术界一致认为“改保护价收购为直接补贴农民”,即把保护价与市场价的差价直接补贴农民,是完善粮食政策的核心内容但到了现在,直接补贴变成了与价格不挂钩的固定支付,同时又不得不颁布保护价收购政策,在政策设计上最终趋同于了欧盟和美国的做法这也说明,我国的政策设计必须要有国际经验和理论支撑
(三)建立高效率的流通体系 粮改的经验说明,国家对粮食行业的过多干预通常会引起运作低效率、僵硬性和高费用,市场化改革过程中遇到的问题必须通过发育市场的办法加以解决,而不能逆向操作粮食流通体制必须与整个经济体制改革达成一致,鼓励市场决定价格以及放开市场竞争和贸易体系,在一定范围内和国家的有效管理下使私营部门更多地参与市场化改革 2004年新的粮改方案已经明确了市场化改革的基本方向和政策选择对此,需要强调的是,市场化过程中,放开市场和价格是件容易的事,是一个“快变量”,这只需一道政令并在一夜之间就可完成;与此不同的是,市场经济赖以运行的一些基本条件的创建,特别是培育合格的市场主体和建立竞争有序的市场体系,通常需要一个较长的过程,或者说是一个“慢变量”政府需要有一套科学的规划和有步骤的安排,不能头痛医头,脚痛医脚
1、发育粮食市场主体,加快国有粮食企业改革,培育大型粮食企业目前,粮食市场主体组织化程度低,高度分散,经营规模小,流动性大,农民的合作组织发育很不充分,不利于提高流通效率和推广应用先进交易方式,也不利于市场体系的进一步升级与发展所以,今后重点要加快国有粮食企业的改革,采取多种措施解决国有粮食企业的“三老”问题(老人、老帐、老粮),尽快完成实现减员增效和产权改革两大改革,并在国家的支持下有计划地培育大型的国际化的粮食企业同时,要在国家扶持下,培育粮农的合作组织
2、加快健全和完善市场体系和交易方式目前期货市场的功能还远远没有发挥出来,交易活跃的品种只有大豆和小麦,还远远没有起到发现价格和规避风险的功能;大型的批发市场虽然已建了不少,但不少国有粮食企业不愿进场交易,而是在场外暗箱操作所以,粮食流通的市场化改革必须在政府的支持和管理下加快发育期货市场和批发市场,充分发挥期货市场和批发市场在粮食流通中的作用此外,也要加快粮食流通业态创新,发展连锁、超市、配送经营等现代物流体系
3、完善粮食专项储备制度我国自1990年建立国家专项储备制度以来,运行的效果一直不够理想建立专项储备制度,是宏观调控制的需要,但如何能发挥其在宏观调控中的作用,主要是要处理好以下几个问题 一是要确定一个合理的储备规模,实施大规模的国内储备,既费钱又效率不高,我国需要确定一个适当的库存规模,并以此作为基本立足点,根据调剂品种、丰歉和区域平衡的需要,去适度地依靠国际市场这比自己保持过于庞大的库存更为经济有效 二是要有合理储备粮品种和比例白美清等人
(2004)的一项研究指出,应以城乡居民口粮和耐储品种为主,按照小麦最长存5年,稻谷存3年和玉米存2年以及南北方分别以大米和面粉为主食的特点,可以考虑按“541”的比例安排,即小麦占五成,稻谷占四成,玉米占一成 三是要有合理的储备区域分布应根据便于应付突发事件和市场波动、推陈出新、节约费用的原则,而进行合理安排在以大米为主食的南方地区,应该多储备稻谷,在以面粉为主食的北方地区应多储小麦同时,在特大城市和少数严重缺粮地区,应建立和健全切实可行的粮食应急预案,除储备足够的原粮外,还需要储备一定数量的成品粮 四是是要有灵活的轮换和吞吐机制储备粮的轮换收购时间要集中在收粮季节进行,改变过去那种常年收购、无收购时间限制的状况这样做,有利于解决“卖粮难”问题,有利于引导市场价格目前能够提供50亿公斤以上商品粮的省份只有黑龙江、吉林、河南、安徽和内蒙古五省(区),中央储备粮的轮换收购应向这些地方倾斜 我们认为,储备粮的轮换收购方式可采取委托收购、订单收购和招标收购的办法在收购过程中,实行“价补分离、同时结算”的方法价补分离就是储备粮公司按市场价收购,财政部门按收购数量将价差补给农民同时结算就收购部门和财政部门在收粮时合署办公,把收购价和价差补贴同时支付给农民这样做的好处是,有利于按市场机制形成价格,更重要的是可以提高补贴效率,避免补贴的损失 参考文献 白美清《国家粮食安全新战略研究和政策建议》,内部报告,2004年7月 李成贵《水资源短缺将动摇中国的粮食安全——布朗访谈录》,《中国社会科学院专供信息》2001年第3期 朱守银《改革开放以来我国土地征占和耕地保护的政策与问题》,《中国农村研究》第26期,2004年6月30日 Liu,Minquan,
(1993),‘ExitRight,RetaliatoryShrinking,andtheAgriculturalCrisisinChina’,J.Comp.Economy.17,540-
559. Lin,JustinY.
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1961.‘J.Polit.Economy.98,61228-
1252. --------------
[1]本文是本人主持的中国社会科学院A类重大课题《中国粮食流通体制改革研究》的阶段成果
[2]农业部计划司《中国农村经济统计大全》(1949—1986),第576——578页
[3]农产品价格形成制度和农产品营销制度变迁可以说是我国渐进性市场化改革的最好例证,在整个改革中不同农产品转入价格形成市场化和营销市场化的时间顺序,基本上遵循需求弹性准则即需求弹性较大的农产品先行市场化,如水产品和水果;而粮油作为需求弹性较小的农产品,则后进入市场同时,同一品种同时实行计划和市场两种价格形成制度和营销制度,并逐步收缩计划部分和扩张市场部分,从而避免一步到位所可能引起的震动但是,这一体制本身就是一个矛盾的混合体,在执行过程中,又因具体政策不配套,引出了诸多问题
[4]1985年国家定购粮1580亿斤,1986年调减至1210亿斤,1987年又进一步调减至1000亿斤并基本稳定到现在1984年国家统一收购的粮食占到了粮食流通总量的87%,市场调节部分仅占13%,而到1990年前者已降至37%,后者却提高到了63%.1993年市场化程度最高时,全国有95%左右的县市放开了市场和价格精品文档。