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第三章公共政策系统学习目标政策系统是公共政策运行的载体,是政策过程展开的基础按照某些西方学者的观点,政策系统是“政策制定过程所包含的一整套相互__的因素,包括公共机构、政策制度、__官僚机构以及社会总体的法律和价值观”
[1]我们对政策系统作了颇为不同的理解,将它界定为由政策的主体、政策客体及其与政策环境与政策资源相互作用而构成的社会__系统从系统发生论的途径看政策系统是政策科学研究的一项重要内容是研究政策过程的前提或出发点政策系统内部各因素的__是否得当,直接影响到政策的运行是否顺畅,并决定政策效果的好坏第一节公共政策系统的构成要素
一、公共政策主体公共政策运作的整个过程实际上就是多种力量相互博弈的过程,__、政党、公民、社会团体都有着各自不同的利益,并在公共政策过程中起着不同的作用公共政策主体(政策活动者)一般可以界定为直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或__由于各国社会__制度、经济发展状况和文化传统等方面的不同,各国的政策过程存在着差别,因此政策主体的构成因素及其作用方式也有所不同安德森在《公共政策》一书中将政策制定分为__和非__的两大类__的政策制定者是指那些具有合法权威去指定公共政策的人们,包括立法者、行政官员、行政管理人员和司法人员;非__的政策制定的人或__,包括利益团体、政党和作为个人的公民
[2]琼斯和马瑟斯在《政策形成》一文中分析了政策提案的来源,将政策提案者(即政策制定者)分为__内部和__外部两大类__内部的提案者包括;行政长官(总统、州长、市长等)、官僚、__者、研究机构、议员及其助手;__外部的提案者包括利益团体和协会、委托人团体、公民团体、__党派和传播媒介等
[3]罗杰希尔斯曼在《美国是如何治理的》一书中则将美国的政策制定者分为直接的政策制定者和“第二圈”社会力量两种,前者包括总统和行政系统中同____有关的机构如___、国防部、中情局的首脑,国会议员和司法部门等;后者主要包括政党和利益集团等
[4]本书力求对公共政策的整个过程进行全面系统的研究,因此,所要论述的公共政策主体系统不局限于制定公共政策的主体,共分为__的公共政策主体、非__的公共政策主体和现代政策研究__
(一)__的公共政策主体__的公共政策主体是指____内的、行使___力的政策过程的参与者,一般包括立法机关、行政机关、执政党和司法机关
1、立法机关立法机关是政策主体的一个最重要的构成因素,它的主要任务是立法,即履行制定法律和政策这一__系统中的主要职责按照安德森等人的说法,在西方尤其是美国,立法机关通常能够在__决策的意义上行使立法权,关于税收、__、福利和劳动关系等方面的政策在很大程度上是由国会加以制定的但是,在国防和外交政策的制定方面,总统拥有比国会更大的权力,国会要服从总统的__在我国,人民____是权力机关和立法机关,它是我国的政策制定及立法的主要机关,也是政策执行和监控的制约机构作为国家最高的权力机关,人民____有着两个重要的职能一是把执政党即中国___对国家和社会的____及其__路线、__纲领、__意志以国家法律的形式体现出来,使其成为国家的意志——国家权力的灵魂;二是建立__权力体系——国家行政机关、司法机关等它所制定的政策具有这样两个基本特征1权威性——它们是经过法定的程序制定的,是一般的大政方针,因而具有权威性;2强制性——它们以国家强制力作为后盾,必须被坚决执行
2、行政机关行政机关及其官员是公共政策主体的一个重要组成部分,尤其是在“行政国家”或“以行政为中心”的时代,行__力扩张,行政机关在政策过程中的地位和作用就显得更加突出了在西方特别是美国,无论是政策的制定,还是政策的执行,__的效能从根本上说取决于行政__尤其是总统行政机构在政策过程中的作用巨大,这不仅在于行政机构是政策执行的主导机构,而且在当代它日益参与政策制定的事务行政部门自己可以制定某些法规或政策尤其是行政法规,而且可以使别的国家机关制订的法律或政策不起作用此外,在英美等西方国家,行政部门还是立法或政策建议的重要来源,它们不仅积极提交法案,而且主动进行游说,向立法机关施加压力,以让他们采纳有关的建议在我国,__作为管理机关,是政策主体的一个重要因素__机关不仅是政策执行的主要机构,而且它有权根据基本国策制定出具体的政策法规__部门制定出的政策具有如下两个特征1具体性——行政机关制定的政策绝大部分是____权力机关政策的具体化,它们要体现____权力机关所制定出的政策的基本精神;2补充性——对____权力机关政策所没有涉及到的领域,行政机关有权制定出一些补充性的政策规定,以防止出现政策空白
3、执政党政党尤其是执政党是公共政策主体中的一种核心力量公共政策在很大程度上可以视为执政党的政策现代国家的__统治大都通过政党__的途径来实现在现代社会中,政党常常履行着某种“利益聚合”的功能,即政党努力将利益集团特定的要求转变为一般的可供选择的政策方案在西方两党制或__制条件下,政党首先与权力而不是与政策相__也就是说,政党的主张转变为国家或__的公共政策是靠选举来实现的,只有在大选中获胜、取得__的政党才能成为直接的政策制定者,把它的纲领、主张转变为公共政策在我国,中国___是全国人民的__核心,它在政策的制定、执行、评估和监控中起着主导作用作为执政党,它代表着广大人民群众的根本利益和普遍意志,它在政策过程中的主要作用是____和向国家机关尤其是__部门推荐重要干部党的____的主要内容即是制定出具有综合指导性和根本性的总政策说党的政策具有综合指导性,是因为这些政策具有总体性并涉及到__、经济、社会和文化生活的各个方面,其表现形式是党的纲领、路线、方针;说党的政策具有根本性,是因为党通过自己制订的政策,掌握国家和社会生活总的发展方向,社会各阶层的活动都要受之制约同时,在_____的__合作制度下,政协及各__党派也构成我国政策主体不可或缺的部分
4、司法机关作为国家或__组成部分的司法机关,在公共决策过程中也占有重要的一席之地,它也是政策主体的构成因素之一例如,在美国,司法机关__能通过司法审查权和法令解释权而对公共政策的性质和内容产生很大影响;通过判例对经济政策财产所有权、合同、企业、劳动关系等和社会政策如福利政策、基础设施建设等产生影响__不仅参与政策制定,而且在其中扮演重要角色,它不仅规定__不能做什么,而且规定__应该采取何种行动以符合宪法和法律的要求在我国,司法机关也在政策过程中起到某些类似的功能,它也是我国政策主体的一个有机组成部分
(二)非__的公共政策主体非__的公共政策主体是指____外的、不直接行使___力的政策过程的参与者,主要包括利益团体、公民(选民)、大众传媒以及民间思想库等
1、利益团体当某个群体提出一项__要求时,__过程就开始了这种提出要求的过程称为利益表达,利益表达的主体称为利益集团所谓利益团体,是基于某种共同价值、共同利益、共同态度或者是某种职业和行业而形成的正式、非正式团体和群体等社会__其目的在于建立、维持、增进共同利益和共同态度所蕴含的行为模式;其职责是履行利益聚合功能,以保障或增进其成员的利益作为最高目标公共政策在某种角度上可以看作利益集团之间的互动、争斗和妥协的过程各种利益团体参与和影响政策制定的形成过程,成为非__政策主体的最重要构成因素之一,它在公共决策过程中起着显著作用它是现代国家____一个显著特征利益集团的数量、成熟程度、合法化程度、组成方式以及对公共政策的影响力是有区别的,这是因为各国的____、经济体制、文化特征等存在很大的差异在西方市场经济发达的国家,利益集团是最主要的社会__之一,利益集团之间的争斗成为__过程的一个主要内容安德森认为,在美国,利益集团经常要求__采取政策行动,他们是政策行为要求的主要来源之一在我国,利益集团还没有真正形成,只是潜在地存在,但随着____市场经济的发展和多元化格局的出现的发展,各种利益集团也会不断形成和发展,成为重要的社会力量,并将对公共政策产生日益重要的影响
2、公民(选民)公民或选民是公共政策主体的一个重要的组成部分,或者说是一种最广泛的非__政策主体公民是指具有某国国籍并依照该国__享有权力和义务的个人,它表明了一个人对国家的隶属关系,既包括___,也包括被___在当代,公民的含义更多的表达了法制和__社会的基本准则在现代社会,公民参与政策过程的主要途径包括1以__者身份,通过直接投票的方式决定某些重大的政策问题,直接行使个人的权利2通过代议形式,推选代表参与政策制定,间接行使个人的权利3使用威胁手段,如参加__、__、__、__等活动,__某项政策的__,迫使__修改或废止这一政策4通过参加__党派和利益集团,借助团体的力量影响公共政策的制定5通过制造社会__或进行多方游说等手段,提出政策诉求,影响政策导向6以个人的知识活动为政策制定提供实证依据或理论指导
3、大众传播媒介大众传媒是指在传播路线上用机器做居间以传达信息的报纸、书籍、__、电影、广播、电视、因特网等诸形式
[5]决策中的信息总要借助于一定的媒体才能传播,大众媒体则是现代社会最为普遍的信息传播载体大众传媒对全世界的__、经济、文化正产生着越来越大、越来越广泛的影响以至于在西方有人将大众传媒称作是与立法权、行__、司法权并列的“第四种权力”大众传播媒介对政策制定的作用极为显著传播学的奠基人之一美国传播学家施拉姆指出:“媒介很少能劝说人怎么想,却能成功地劝说人想什么”
[6]20世纪70年代的美国著名记者西奥多怀特也曾提出媒介“安排公众议程”说拉斯韦尔则认为__传播就是“运用实义的符号,以控制人们的__态度”
[7]事实上从大众传播媒介产生开始它就与社会__形成了互动的紧密关系,它是实现__社会化的主要手段在当今信息社会,大众传媒对__的公共决策有着重要的影响,有时甚至是决定性的影响它们的主要作用是传播信息、引导__、交流思想和传播知识,是__、政党和其他利益团体的宣传工具
二、公共政策客体公共政策客体指的是公共政策所发生作用的对象,包括公共政策所要处理的社会问题(事)和所要发生作用的社会成员(人)两个方面公共政策最基本的特征就是充当人们处理社会问题,进行社会控制以及调整人们之间关系特别是利益关系的工具或手段
1、社会问题从事的角度看,公共政策所要处理的是社会问题、公共问题或政策问题严格说,这三个概念是有区别的,社会问题是外延最广的概念;社会问题的一部分涉及社会上相当部分人或影响较大,那么,这部分问题就是公共问题;__所面临的公共问题很多,只有少数能被__摆上议事日程,并加以处理,这些被处理的问题就是政策问题为了叙述方便,我们将这三个概念混用什么是社会问题?按照马奇和西蒙的说法,社会问题就是要达到的状态与观察到的状态之间的距离安德森则认为,政策问题可以定义为某种条件或环境,这种条件和环境引起社会上某____的需要或不满足,并为此寻求援助或补偿社会上存在着各种各样的问题,只有那些促使人们去行动的问题才是政策问题也就是说,如果问题没有得到表达,就不可能构成政策问题在琼斯看来,社会问题可以定义为产生“一些人的需要、挫折或不满足,由本人所认定,或被他人所认定,而寻求解决方法”的环境或状况由此可见,社会问题以及政策问题不仅仅是一种客观的存在状况,而且也是人们主观构造的产物它是被人们感知,觉察到的状况,是由于价值、规范和利益冲突引起的,需要加以解决的状况因此,一种社会状况构成社会问题或政策问题与否,问题的严重性程度如何是与人的主观判断密切相关的社会问题数量庞大、种类繁多,而且各种问题相互交织在一起,因此,如何加以分类也是一个值得注意的问题罗威根据受问题影响的人数多少及其相关系,将问题分为分配性的、调节性的和再分配性的三种;邓恩按问题的特性,将政策问题分为三类,即结构良好问题、结构适中问题和结构不良问题有的学者把社会问题或政策问题划分为实质性的和程序性的两种实质性问题涉及人类活动所产生的实际后果如____、环境污染等;程序性问题则与__如何__和如何采取行动有关还有一种划分方法是将社会问题按问题的起因划分为内政问题和外交问题,内政问题包括教育、税收、犯罪、交通和福利等问题可以从通俗的角度来划分社会政策问题,即按社会生活领域的不同将政策问题分为__、经济、社会狭义和文化等领域的问题
(1)__领域问题,包括____、机构、外交、军事、行政、人事、民族、阶级等方面的问题;
(2)经济领域问题如生产、流通、分配、消费等生产过程各环节的问题,或财政、金融、产业、分配等方面的问题;
(3)社会领域问题如环保、人口、治安、福利、保障等方面的问题;
(4)文化领域的问题包括科技、文教、体育、卫生等方面的问题显然,社会问题或政策问题的划分与政策的分类是一致,用于处理特定领域问题的措施或办法就构成该领域的政策,如用来处理__、经济、社会和文化领域的问题的措施或办法就分别是__政策、经济政策、社会政策和文化政策
2、目标团体从人的角度看,公共政策所发生作用的对象是社会成员,这些受规范、制约的社会成员称为目标团体政策有大有小,它们发生作用的范围不同因而所要影响或调节、控制的社会成员及其行为的范围不同____的总政策和基本政策发生作用的范围最广,它们所涉及的几乎是所有的社会成员;而特殊__部门或地方__的政策法规发生作用的范围较窄,它们所涉及的仅仅是部分成员、某一阶层、某一行业或某一部门的就业者或某个地区的居民政策所要调整或规范的是人的行为以及人与人之间的关系尤其是利益关系它们鼓励人们去从事某些活动,而禁止人们去从事另一些活动,引导人们朝向__所期望的目标前进人们在社会生产和生活中存在着各式各样的、错综复杂的关系,而其中最基本的是利益关系社会成员及其形成的利益团体在社会的生产和生活中所处的地位不同,社会分工不同,因而必定产生各种不同层次、不同性质的利益要求这些利益和要求相互影响、交流、撞击,就形成了各种利益关系因此,____的政策要指导人们处理好全社会成员的利益与各种利益团体利益之间的关系,解决人与人、人与团体、团体与团体之间的利益冲突,建立起一个有利于安定团结,促进生产力发展的利益格局在这种格局中,国家、__和个人三者的利益之间,整体利益与局部利益之间,长远利益与局部利益之间都能有效地协调起来政策客体的识别具有不可忽视的重要意义了解政策所发生作用的社会生活领域问题的性质和特点,了解政策涉及的社会成员目标群体的需要、利益和心态,有助于制定出适应具体情况,能被人民群众所普遍接受或能被多数人所理解的政策,有助于政策的顺利执行,充分发挥政策的作用,取得预期的政策结果
三、公共政策环境与资源公共政策总是在一定环境中和一定条件下运行的,而且要以一定的物质资源、人力资源和权力资源作为基础离开了这些资源和环境条件,公共政策无法运行
(一)公共政策环境所谓公共政策环境就是指影响公共政策产生、存在和发展的一切因素的总和总的说,公共政策是政策环境的产物,二者存在辩证统一的关系环境决定和制约政策,起主导作用; 政策则改善和塑造环境,具有反作用戴维·伊斯顿在《__生活的系统分析》一书中将政策环境分为社会内部环境和社会外部环境两个部分社会内部环境包括生态系统、生物系统、个人系统以及社会系统;社会外部环境是某社会本身以外的系统,它们是国际社会的功能部分,或者我们可以将其描述为“超社会”、“超系统”环境
[8]我们认为公共政策的一般环境包括经济资源环境、__法治环境、社会文化环境和国际环境
1、经济资源环境主要包括经济环境和地理资源环境公共政策的经济环境是指制定与实施某一项具体政策时,可能面对并以资源利用的总的经济状态,即整个世界经济的格局与运行状态,一国或一个地区经济体制、经济结构、经济发展速度、经济总量等诸要素的总和公共政策的地理资源环境是指在一定的地理位置上的自然资源、生态系统的总和
2、__法治环境主要包括__环境和法治资源环境公共政策的__环境是指制定与实施具体的政策时,可能面对的总的__状态公共政策的法治环境是指制定与实施具体的公共政策时,可能遇到的一国或一个地区的总的法治状态,它是一国或一个地区法律体系、法律机构、执法状况与社会治安的总和
3、社会文化环境主要包括社会环境和文化资源环境公共政策的社会环境是指制定和实施具体政策时,可能面对的总的社会状况,它是社会人口、群体、职业、规范等等的总和公共政策的文化环境是指制定与实施具体政策时,可能会面临的总的文化状况,它是一国或一个地区教育、科技、道德等等的总和
4、国际环境公共政策的国际环境指的是对一个国家或地区的生存与发展产生影响的,由国家、国际__相互间的竞争、合作、冲突所形成的带有一定稳定性的世界__、经济、文化运行的秩序与格局当代公共政策的国际环境虽然还没有从变动中完全稳定下来,但是,其主要的趋势已经显露出来趋势之一即国际环境正朝着和平与发展的方向演变;趋势之二即全球化、市场化和信息化是当代人类社会发展的三大主要浪潮
(二)公共政策资源公共政策资源是指政策运行活动可以获得并利用来促进运行过程的各种支持和条件,即政策运行所要花费的代价和必需的各种条件充足的、可靠的政策资源是政策正常运行的基础没有一定的条件,政策就不可能制定出来;即使制定出来了,也无法去实施;即便得到实施,也无力去做客观的评估通常分为物质、人力、信息、权威资源等几大类别
1、物质资源是指纳入政策运行之中的一切劳动对象和劳动资料,通常以经费与物资两种具体形式表现出来在考察政策中的物质资源时,不仅要考虑这类资源的总量,还要考虑经费与物资供应的时间
2、人力资源是指投入到政策运行中的必要的__机构和具有合格素质的人员政策过程中的人力不仅分布在政策制定阶段,还分布在政策实施阶段,另外,也要考虑有足够的人力用于政策控制和评估政策中使用的人力总是以一定的结构方式__起来的而且,政策过程中的人力投入,不仅要考虑规模,还要考虑素质
3、信息资源是指政策运行中必须掌握的数据、资料、情报,以及对它们的综合、__和利用在现代社会中,政策资源不仅掌握在__手中,在社会的__机构、大众媒体和为数日益增多的科研机构中也存在大量有价值的政策信息在分析信息资源时,不仅要研究一定时期某个领域中资源的类型和数量,还应当考虑政策信息存贮、传输和提供的方式
4、权威资源有多方面的含义一是指一个社会政策的合法性、强制性所产生出来的政策威严与信用;二是指负责政策运行的机构和人员所掌握的确定和推行政策的权力;三是指社会成员对政策知识的了解和人们相信政策、支持政策的心理第二节公共政策工具公共政策工具是人们为解决某一社会问题或某一政策目标而采用的具体手段和方式在执行政策时,选用何种政策工具以及用哪一种标准来评价该政策工具的效果等问题对__能否达成即定政策目标具有决定性影响从这个意义上来说,政策工具研究是十分有必要的
一、公共政策工具研究的产生与发展公共政策工具研究并不是一个全新的、突然出现的话题其最早起源于社会科学领域,当初的研究主要集中于一点,即个人或公共__通过什么样的方式和途径来有目的地影响和作用于社会进步作为一个跨学科、综合性的研究领域,政策科学对政策工具的重视是在20世纪80年代之后其兴起的原因是多方面的一是政策执行的复杂性以及政策的失败导致了人们对政策执行工具或手段的反思,实际的政策执行对工具方面知识需求的增长;二是福利国家的失败以及__工作的低效率,导致人们对工具途径的__及____上的支持;三是当代社会科学实践性的增强,特别是应用性社会科学领域日益介入__的政策和管理实践,导致这些学科的学者对包括工具性知识的更多的追求;四是政策科学的研究领域自身的扩展导致了政策工具被纳入学科的视野之中20世纪80年代以后,在政策科学及公共行政学领域,出现了不少关于政策工具方面的论著其中,在80年代最有影响的著作可能要算胡德的《__的工具》(
1983、1986);在90年代,最有影响的著作可能要算彼特斯和尼斯潘所主编的《公共政策工具》
(1998)一书(该书是1992年春在荷兰鹿特丹大学__的政策工具研讨会的论文集,较全面地反映了目前政策工具研究的现状,是一本很好的参考书)此外,与政策科学的其他主题领域的研究有所不同,政策工具研究的兴起及其大本营,并不只是在美国,欧洲大陆尤其是荷兰和德国的政策工具研究的势头更加强劲
二、基本的政策工具政策分析学家已做了相当大的努力来对政策工具进行分类然而,他们的分类框架并没有多少相似性,并且往往相互矛盾,许多分类方法及框架不是过于抽象,就是过于具体依据我国学者陈振明的观点,我们可以将政策工具分为市场化工具、工商管理技术和社会化手段这三类基本的政策工具
(一)市场化工具
1、民营化广义而言,民营化可以界定为更多依靠民间机构,更少依赖__来满足公众的需求
[9]它往往指所有权的转移,将“原先由__控制或拥有的职能交由企业私方承包或出售给私方”
[10],通过市场的作用,依靠市场的力量来提高生产力搞活国营企业民营化的实质就是通过市场机制合理配置资源,使资源能够流向使用效率更高的部门民营化并非为了弥补__的预算缺口,而是要实现对公共部门资源的再分配作为一种政策工具,民营化的优点是可以促进管理者降低成本,提高质量;民营化是一种新的管理形式和技术,同时也是获得资金的新来源;通过减少__的直接行为,公共管理者可以专注于政策制定但是,民营化的弊端也是显而易见的__丧失对实施公共政策的公共物品和服务提供的直接控制;由于民营化,__在经济发展方面的功能和角色有所消退;对私人部门管理的控制不容易做到等
2、用者付费用者付费是指__对某种物品、服务或行为确定“__”,由使用者或行为者支付这种费用,其主要目的是想通过付费把__机制引入到公共服务中来用者付费经常被用于控制负的外部性,特别是控制污染的领域,它也被用于城市交通控制英国、美国等国在很多服务领域(除了一些如教育、卫生和社会服务领域之外)都采取用者付费制作为政策工具,用者付费是一种灵活的工具,它的主要优点是第一,它能够克服免费提供公共服务所导致的对资源的不合理配置和浪费;第二,无偿提供公共服务将导致无目的的补贴和资助,对社会公平造成损害;第三,通过付费制,__可以真正起到__灯的作用,从而使市场机制在公共服务领域得以良好运用;第四,客观上,通过付费制也可以增加__的财政收入,缓和__的财政危机其主要缺点是收费水平难以准确确定;在得到一种最优化的收费标准的过程中,资源有可能误置;不能作为处理危机的工具;管理成本高且繁杂
3、管制与放松管制根据里根的说法管制是一种活动过程,在这种活动过程中,__对个人和机构提出要求或规定某些活动,并经历一种持续的行政管理过程大部分管制是通过行政法规来进行,并由__部门或特别的机构来管理管制采取了不同的形式,如规章、标准、许可、禁止、法律秩序和执行程序等等__管制遍及于社会生活的许多领域,尤其是物品和服务的__和标准等方面放松管制,就是在市场机制可以发挥作用的行业完全或部分取消对__和市场进入的管制,使企业在制定__和选择产品上有更多的自__其基本的观念是“__无效率的主要原因是对管理层进行干预控制的内部管制的数量太多……基本的假设是,如果公共__能够清除戒律,它就能更加具有灵活性和效率”
[11]它与管制一样,是“一种__与其公民之间特殊的关系”具体做法包括
(1)放松对定价权管制,放宽或取消最低限价和最高限价;
(2)逐步减少__管制所涵盖的产品的范围;
(3)放宽或取消进入市场的规制等
4、合同外包合同外包也称合同出租、竞争招标,指的是__确定某种公共服务项目的数量和质量标准,对外承包给私营企业或非营利机构,中标的承包商按照与__签订的合同提供公共服务,__用财政拨款__承包商的公__品和劳务它的做出以合同双方当事人协商一致为前提,变过去单方面的强制行为为一种双方合意的行为__与其它__一样都以平等主体的身份进入市场在合同承包形式中,__的理想角色是
(1)评估公共物品和服务的需求状况;
(2)向私营部门__物品和服务来提供给公众;
(3)检测和评估所__的物品和服务合同外包被视为既提高服务水平又缩小__规模的重要途径,是降低成本、节约开支的有效手段作为一种政策工具,合同外包可以利用竞争力量给无效率的生产者施加压力,提高生产率;能够摆脱____的不当干预和影响,提高管理水平;可以把通常模糊不清的__服务成本以承包__的形式明确化,有助于强化管理但是,承包权的授予上可能存在__和寻租行为;可能形成对承包商的依赖,承包企业雇员__、怠工和企业破产会使公众利益受到损害
5、分权与权力下放实行分权与权力下放的主要目的是要通过公共____和执行的分离来赋予执行者更大的自__,使被授予权力的下级__成为__的单位,能够自己控制自己的预算,自由地与其他__进行竞争,而__家只是确立目标并对绩效进行有效控制分权与权力下放既涉及到__—地方关系,又涉及到____部门内部上下级关系分权往往体现了决策与执行分离,它超越了层级节制的传统集权模式,实行参与管理,分散部门权力,__结构扁平化,层级简化,致力于公共人力资源的__和培训,使之有能力开展创造性的工作,实现了上下级关系由直接隶属到契约关系的转变和上级对下级的控制由着眼于工作流程到着眼于工作效果的转变作为一种政策工具,分权与权力下放给下级__和人员以自__,有利其积极性和创造力,可以在__和执行两者之间达到制衡但是,在市场经济转型中,不能一味追求分权,分权与权力下放是有底线的,超过这个底线分权就会变成__,分权不当会导致权利分散,造成新的集权从而造成__,分权还必须考虑下层__的承受能力
6、内部市场它的最大特点是将提供公共物品和服务的__部门人为地划分为生产者和__者两方,这样在____内部就产生了“生产者”和“消费者”两个角色一个__可以雇佣或付费给其他__以提供公共服务小的社区可以从一些专门化的__单位__图书馆、娱乐设施或消防服务,这些单位由该地区的__部门共同__并向__部门提供服务公共服务提供的内部市场方式相当普遍,在社会服务提供中的运用最为普遍
[12]内部市场的实现需要具备三个要素
(1)要明确划分生产者和消费者;
(2)内部市场的主体在内部签订准合同和商业契约,并在此基础上运作;
(3)要求一定的付费制度和会计制度作为保障内部市场是公共管理__的一个新思想,很有创新性但是,运作起来需要许多条件来支持,需要__形成一种契约意识和平等的竞争环境,高素质的管理人员和完备的信息管理系统
7、产权交易财产权利指的是“一系列用来确定每个人相对于稀缺资源使用时的地位和经济____”
[13],它由使用权、收益权、决策权和让渡权等组成产权交易基于这样的假定市场通常是最有效的配置工具,__通过产权拍卖,在没有市场的公共物品和服务领域建立起市场__通过一定数量的为消费者指定的资源和可转移的产权而建立起市场,这可以创造人为的稀缺,并让__机制起作用产权交易的最大优点是它创造了市场,将竞争机制引入公共物品和服务的提供,并且它是一种具有灵活性的工具其最大的缺点是鼓励投机行为甚至产生欺诈行为,同时,它也是一种不公平的工具当然,各国在公共管理中应用的市场化工具远不仅此,凡是在某一方面具有明显市场特征(如__、利润、私有产权、金钱诱因、自由化等)的方式、方法和手段,都是市场机制的反映,都可以视为市场化工具
(二)工商管理技术
1、战略管理技术战略管理最初源于军队的“决策过程”,在这个过程中,内容主要包含着为了任一最后结果而作的大量准备工作战略管理的核心是广泛的参与战略分析、战略选择和战略执行三部分构成战略管理的核心框架这三者之间的相互作用形成战略其中,“分析部分”解决政策的定位问题,某一项政策所要解决的问题是什么,它面临什么样的外部环境“战略选择”对可能的行动进行评估并形成选择方案“战略执行”将战略推向实施
[14]公共部门的战略管理,是一个使__和__者能够通过资源分配和工作分工来达到__目标的过程布赖森等人所下的定义是“设计一系列的程序和工具来帮助__者和管理者明白,他们的__应该如何做才能生存和发展”
[15]大多数的学者赞同这一观点,但他们同时也认为,战略管理最大的价值在于它能使__的使命、目标和方法连接起来,并利用可获取的资源来实现目标作为一种政策工具,战略管理提供了一种全面、综合的__观念,可以实现重心从即时的工作任务向__整体目标、产出和影响的转变,更好地实现对__资源和目标的控制但是,它需要花费大量的管理性时间和分析性资源,同时战略管理不仅要让人明白__要做什么,还要说明__不做什么,对于公共部门来说,这可能产生__上的困境,因为它可能激起__派和利益团体的__
2、绩效管理技术绩效管理是指为了达成__的目标,通过持续开放的沟通过程,形成__目标所预期的利益和产出,并推动团队和个人做出有利于目标达成的行为
[16]绩效管理是一个完整的过程,绩效管理的过程通常被看作一个循环这个循环的周期通常分为四个步骤,即绩效计划、绩效实施与管理、绩效评估、绩效反馈面谈等所谓__绩效管理,就是通常说的“政绩考察”和“政绩评估”,即“看政绩用干部”的管理制度上级__部门通过对下属机关的业绩考核,确定和判断该部门的工作优劣情况,并以此作为从该部门选拔人才的基础绩效管理的目的并不是纯粹为了进行对个人绩效的评估而设计的,它更深层的目的是为了有效推进个人的行为表现,引导__全体人员从个人开始,以至个别部门或事业部,共同朝着__整体战略目标迈进其优点是它与每个人的切身利益密切相关,可以充分激发个人积极性和主动性,尤其是地方__,其管理事务多是比较具体、可量化的工作,故而绩效管理的成效更是立竿见影不足之处在于绩效指标的量化比较难,其可行性也是有待检验的,绩效的基本资料来源是否可靠也会在很大程度影响管理的成效
3、顾客导向技术公共部门管理以顾客满意为导向最初是从企业管理中借鉴过来的,其基本取向是
(1)以顾客为中心,即从顾客的角度出发开展活动和提供服务;
(2)以追求顾客满意为基本精神;
(3)以社会和顾客的期待为理想目标这些基本取向被发达国家引入到__公共部门的管理中相对于__而言的顾客,一是指公共物品和服务的最终使用者;二是指相对意义上的顾客,即公共物品和服务供给过程中的参与者顾客导向的技术是“倒金字塔式”的方式,____的是顾客即公众的需要,提供“回应性”服务__的一切职能、行为和__等都要围绕顾客来展开,以顾客满意作为__机构的考察量度作为一种政策工具,顾客导向技术要求公共机构像管理其他资源那样对顾客进行管理,做到顾客至上,民众优先,了解顾客,针对顾客的需求生产和提供公共物品和服务,以顾客价值作为政策的基点,注重与顾客互动、沟通,依据收集到的顾客相关信息改善行政机关的产品和服务,为顾客创造利益和价值
4、目标管理技术__中的目标管理就是通过预先设计的__工作目标,激励和引导__部门和公务人员的管理行为,并对这种行为实施控制,最终实现__工作目标的管理方式通过目标管理,把发展和__的总体目标,转化为__工作目标,协调发展,突出__工作重点作为一种政策工具,目标管理在公共部门中的应用,要求按照统
一、效能的原则,将竞争机制引入公共管理活动,落实公共管理系统工作责任制,促进公共部门转变作风,克服官僚主义,提高工作效率,按照职能和目标逐步理顺公共部门的权限和职责,把各部门、各单位的思想和行动统一到实现预定目标上来通过目标管理的导向和协同作用,加强__工作的横向__,减少内耗,以获取更好的整体功能和管理绩效目标管理的优点是可以调动每一个雇员的积极性,提高公共部门的工作效率;把总目标分解下达各部门,可以增强部门间的沟通协调,保证政令畅通,从而强化行__威缺点在于目标体系的构建,公共管理目标的量化和可行存在技术难题;目标管理的双向沟通等均与员工素质有极大关联,尤其是在公共__中,创造一种上下级共同议事、平等对待的氛围,无疑对上级和下属的素质都有特殊要求
5、全面质量管理技术作为一种政策工具,全面质量管理技术就是将产品生产的全面质量管理的基本观念、工作原则、运作模式应用于__机构之中,以求达到__机构在提供公共物品和服务的全面__、高效旧有的官僚体制——通晓规章制度,能在制度限定内完成工作任务,并且不惹麻烦——已经证明是低效率的了,而在TQM体制下,顾客与质量才是最有价值的一个高效率的公共管理人员,他会以某些更简单、更快捷、更经济的方法来完成工作理解规章,并在其限定范围内工作已经不那么重要了,采用这些规章并为改进质量而改变工作程序更具有价值全面质量管理技术的优点是促使__学会如何利用现有的资源配置取得更多的成果,改进__所提供的服务质量;激发员工的积极性,赋予他们一些权利,能够激励成功但是,它也存在一些难题全面质量管理是一种新的思维方法,人们无法一下改变原有的工作方式——官僚作风;只有机构人员有这种意愿,全面质量管理才能起作用,但人们接受新知识、变革工作方式的能力各不相同,且绝对是有限的,所以需要勇气和决心
6、标杆管理技术标杆管理技术是一个甄别和引进最佳实践,以提高绩效的过程——包括那些使标杆管理具有独特性和有别于程序改进活动的主要理念,使之尽可能包含在我们探求最佳实践将碰到的各种活动和目标中
[17]标杆是一种业绩标准,这种标准可能是__为达到某个目标或期望的业绩水准,或出于其他各种原因而订立的标杆管理是一个帮助机构发现其他__更高绩效水平的过程,并尽量了解他们是如何达到那种水准的,以便产生那种水准的做法和程序得以应用到自己的__机构中来威廉·盖伊(WilliamGay)称标杆管理是“消费者给公共部门的报告”他说,标杆给市民——消费者提供精确的可靠的信息,通过这些信息,可以建立标准,做出比较和评判绩效作为一种政策工具,标杆管理可以激励公共部门__进行改变,积极采纳私营部门优秀的工作和管理程序;可以促成合作,使各不相同的职能部门聚合在一起,一旦一个机构与外部合作伙伴就标杆管理开展合作,那么各类公共部门、私营机构和其他参与此项目的__就成为了合作关系它主要的不足是实施标杆管理的__与其合作伙伴之间的相似度不易达成;一个__的行政主管和标杆管理小组为了引入最佳实践所做出的努力和对革新的态度,很大程度限制了标杆管理的成功;尚有大量的准备工作要做,如文化方面、运作方面、技术方面等的准备
7、企业流程再造技术企业再造是20世纪80年代初在美国出现的其创始人哈默和钱皮在《企业再造——经营__宣言》一书中所下的定义是再造是对公司的流程、__结构和文化等进行__的、急剧的重塑,以达到绩效的飞跃
[18]美国公共行政学会报告认为“__流程再造是一个激进的改进方式,它在__视角内严肃地重新思考和重新设计__的任务、提供公共物品和服务的过程,并通过不断评估和调整行为方式来取得最佳行为它是过程管理模式的关键组成”
[19]作为一种政策工具,流程再造技术可以提高提供公共物品和服务是效率和质量;帮助__应对风险和变化;是一种鼓励个人创造性的新途径,使__能够在国际竞争和日新月异的变革中生存但是,必须付出一定的代价公共部门的成本难以量化,所以难以评估提高服务和降低成本的比例关系;相对于企业而言,打破部门界限和壁垒在__机构中难度更大当然,还存在着其他企业化管理技术的政策工具,如公司化、企业基金、种子基金、内部企业管理等,我们不一一加以阐述
(三)社会化手段
1、社区治理社区治理指的是一种由共同的目标支持的社区公共事务方面的活动或管理机制社区作为一种地域共同体,其治理方式正在由传统的自治与统治的两极争论走向__、社会中介__、基层社区成员共同治理的局面在发展社区建设和社区服务的实践中,社区治理是一种重要的政策工具具体表现在__和利用社区文化资源、人力资源等,在社区内通过建立各种敬老院、福利院、康复中心、医疗站、托儿所、幼儿园等设施,对老年人、儿童和残疾人等实行社区照顾;调动社区居民不定期地参加保护社区环境的清洁卫生工作,美化居住环境;加强社区治安管理等社区治理的优点在于不花或者很少花__的钱;调动公民的积极参与,受到广泛的支持和欢迎但是,社区治理作为一种政策工具,是虚弱无力的,往往只能作为一种辅助工具来使用
2、个人与家庭在任何社会中,家庭和个人都提供了无数的物品与服务,__也往往有意识来扩展它们在达成政策目标上的作用,尤其是在提倡“小__,大社会”的当今现实状况中__警报器预防火灾,锁上房门防止偷盗等是最早的也是最基本的个人服务方式人们自己包扎伤口或者自己存钱以保证退休后的生活,都是个人服务行为作为一个服务单位,家庭是人们在住房、健康、教育、福利和养老等方面最古老也最有效的服务部门,它为其成员提供了广泛而又重要的服务在美国,每8个就业人员中大约有1个直接照顾老年父母,这个比例预计还会增长
[20]作为一种政策工具,个人与家庭可以做好__无法做或做不好的许多事情,可以减轻__的负担但是,它也同样只能作为一种辅助工具来使用
3、志愿者服务作为一种政策工具,志愿者__的活动免受国家强制力和经济利益分配的约束志愿者__提供某些社会服务例如,慈善机构为__提供医疗保健、教育和食品;志愿者团体提供诸如海滩和公园的公益服务等在传统社会里,志愿者或非营利__就提供了大量的社会服务,尤其是从事公益事业,现代福利国家的出现曾一度降低它们的重要性程度但是,在当代社会中,它们仍然被广泛地当作一种处理社会问题的重要手段在我国,随着__职能的转变,志愿者或非营利__作为一种政策工具的地位和作用也将日益重要志愿服务的最大优点是创新,即创造性地迅速确认并满足需求的能力(例如,在救灾方面,志愿者__的行动往往比__快)由志愿者提供社会服务还可以减少对__行动的需要或减轻__的负担但是,其应用范围有限,大量的_____问题不能通过这种手段来处理;志愿者__容易蜕化变成准官僚机构,从而降低它的效能和效益
4、公私伙伴关系我们可以从三个层面来使用公私伙伴关系首先,广义上指公共和私营部门共同参与生产与提供物品和服务的任何安排;其次,它指一些复杂的、多方参与的并被民营化了的基础设施项目;再次,它指企业、社会贤达和地方__为改善城市状况而进行的一种正式合作
[21]作为一种政策工具,公私伙伴关系可以利用民间资本市场弥补__资源的不足,帮助__发展基础设施;民间投资者和有经验的商业借贷者的参与,有助于更好保证一个项目在技术上和财政上的可行性,分担一些本来由公共部门承担的风险;在开展合作项目中,民营部门可以促进技术转让,并为__部门培训人才但是,公私伙伴关系有多种形式,每一种形式都十分复杂,需要公共部门和私营部门双方具备相当的专业知识才能成功;竞争是一个关键性的因素,但在这些形式中引入竞争却需要高超的技能;如何适当而合理地分担风险也是必须考虑的问题
5、公众参与及听证会__决策__化要求增强__决策的透明度,建立公众参与的制度,赋予公众在国家决策上的发言权,公众依照法律赋予的民__利,通过各种形式反映社会生活中的各种问题,提出各方面的建议
[22]公众参与是衡量现代社会__化程度和水平的一项重要指标,它的具体形式很多,包括直接选举和全民公决,还包括公共决策听证会其中,公共决策中的听证制度是指在__决策过程中,听取有关专家学者___,特别是听取与该决策有利害关系的当事人___,它把科学引入决策过程中,运用__和科学的方法,把决策变成集思广益的、有科学根据的、有制度保证的过程它是现代__社会普遍推行的用于保证各方利益主体平等参与公共决策过程,最终实现决策__化、公开化、科学化和公正的一种重要制度安排
三、政策工具的选择政策工具选择是政策工具研究中的一个重要组成部分,是工具执行和工具效果研究之外的一个重要方面政策工具选择在政策执行中占据着重要地位,这主要表现在以下三个方面
(1)政策工具是实现政策目标的基本途径;
(2)政策执行活动作为一个动态过程,就其本质而言就是一个针对具体情况对各种执行工具不断做出选择的过程;
(3)工具选择是政策成功与否的关键
(一)影响政策工具选择的因素关于政策工具选择的影响因素,西方学者做出了不同的分析,他们各自强调影响工具选择的某一或某些方面的因素,甚至将某一影响因素推崇到极致而忽略其它因素综合西方学者的分析,并结合我国的实际情况,我们将影响政策工具选择的因素归纳为政策目标、工具的特性、工具应用的背景、以前的工具选择和____五个方面
1、政策目标政策目标是政策制定者希望通过政策实施所达到的效果政策目标为政策工具规定了方向,为判断政策工具的有效性提供了评判标准在进行政策工具选择时,关于政策目标要考虑以下几点首先,如果目标是单一的,就要明确目标是什么目标不明确所带来的工具选择失误是政策实践中经常出现的问题其次,如果目标是多重的,就要明确目标构成复杂的目标体系为政策工具选择提出了挑战再次,政策工具在执行一段时间后,要考虑政策目标是否已发生转变如果目标已经转变,就要考虑达成目标的工具是否还有存在的理由,是否需要选择新的工具工具主义的研究途径致力于目标理性,认为手段是依据目标做出选择的,并主张目标和手段关系的最优化
[23]而事实上,目标只是影响工具选择的一方面因素,此外还受其它因素影响,所以在实践中往往很难实现最优选择,只能作为一个努力的方向
2、工具的特性每种工具都有其特征、适用范围及优劣每种工具的倡导者都想让人们相信他们偏爱的工具是管理者的灵丹妙药事实上,每种工具都有其适用范围,都有其价值,但不能包医百病
[24]工具主义途径认为每种工具均有其子程序、主要的活动、实施中的问题及影响,主张通过对每种工具进行经验研究来解释工具的运用;
[25]并认为许多工具构成一个工具箱,在仔细研究影响和环境的需求后,就可以做出选择
[26]这就是说,工具主义往往把注意力放在目标和手段的__上,而忽略了工具应用的背景
[27]
3、工具应用的背景工具实施的背景因素包括执行__、目标团体、其他工具及政策领域的其它因素执行__某个工具的实施会对执行__产生正面的或负面的影响,在选择政策工具时,执行__会考虑这些影响如果某个政策工具能使执行机构受益,执行机构就会积极支持该项政策工具;如果某种工具的选择会降低执行机构的地位,改变__结构,影响__成员的利益,这种工具就会受到__虽然某种工具就实现目标而言是更有效的工具,但执行机构也会__它目标团体目标团体是政策直接作用、影响的对象,因此政策工具的实施对目标团体有直接影响;而不同政策工具会对目标团体产生不同影响目标团体会__对自身不利的政策工具,使其无法开展;同时会通过各种手段使对自身有利的政策工具继续下去政策主体在进行政策选择时,迫于目标团体的压力,往往会考虑工具的可行性和可接受性,选择具有较少可行性和较高可接受性的工具其他工具工具并不是孤立地发挥作用的,不同工具间会相互关联,相互影响,甚至相互冲突因此,一些西方学者强调工具的整合研究,以避免单一工具研究的片面性政策领域的其它因素除了上述的环境因素外,政策领域的其它因素也会影响工具选择例如,近年来不可预知的环境变化越来越多地受到西方学者的__古典研究方法假定社会过程在某种程度上是可控的;而过程主义研究途径崇尚背景因素,分析家们不再__“工具”,而是强调政策系统、政策制定的活动及政策执行过程
[28]可以说工具实施的背景或环境是一个重要的影响因素,在某些情况下工具的产生和问题的实质没有关系,而是和背景密切相关
4、以前的工具选择建构主义认为,工具被建构的内涵表现在如下三个方面首先,建构主义把过去也考虑进来,工具在运用一段时间后被内化于__之中这意味着政策工具选择不是自由选择,也不是自我利益的较量过程;改变工具不仅要求扩充工具箱,而且需要改变__的文化其次,建构主义认为,工具的选择代表一种递增的发展,涉入其中的个体行动者决定和控制它的能力很小新工具的主要组成部分出现在旧的范式中,这意味着旧的范式依然有影响旧的范式会破坏新工具的实际意义再次,行动者在选择政策工具时不仅考虑其效果,而且受传统路线和特定的思考和行动方式支配所以,其焦点集中在工具的形成过程,而不是工具的效果尽管某种政策工具并不被认为是达成既定目标的最有效的工具,但是,这一工具却依然被频繁地使用,因为行动者能够达成一致,使冲突最小化总的来说,政策工具的选择受到先前工具选择的限制,因此,工具选择依赖于一定路线由于这种工具是在过去选择的,要转换成其他工具就会很难(因为已经积累了相关经验,并且目标团体信任它)这种工具在经过一段时间后已经成了一种路线,背离它会付出额外的努力和代价建构主义途径对__路线的强调有助于消除这样一种错误的认识,即认为选择政策工具就是从工具箱中拿出其中的一件,并且依据权变规则就能设计出所需的工具;行动者调适自己的行为以适应环境,工具的选择被看作是工具和环境的匹配;当环境激励和政策工具改变时,机构结构也会改变
[29]
5、____工具选择还受____的影响____是一个信仰的体系,它为既存或构想中的社会,解释并辩护为人所喜好的__秩序,并且为实现其秩序提供策略
[30]不同的____倾向于使用不同的政策工具例如,在20世纪80年代以后西方国家出现的市场化运动强调公共服务的民营化和市场机制,强调放松管制,各种市场化工具的运用都反映了亲市场的____倾向但是,市场化工具、工商管理工具和社会化工具这三类工具在我国的应用就受到我们现有____的影响我国__为了更有效的管理公共事务,也在逐步尝试选择多种工具,但是由于____的影响,这些工具在实践运做过程中总是显得很谨慎所以,我们需要进行____创新,倡导一种直接面向民众的更切实际的价值观念以上是影响工具选择的五种主要因素认识这些影响因素,有利于分析存在问题,更好地做出工具选择,实现__治理目标,从而最大程度地满足人民的利益诉求
(二)如何选择政策工具现实中的政策工具选择是一个非常复杂的过程,各种因素都会起到影响和制约作用我们将以一个案例来具体说明__在政策执行中是如何选择政策工具的案例水权交易——解决水资源紧缺的政策工具选择
[31]浙江省义乌市人均水资源量仅有1130m3,在由小城市迅猛发展到中等城市、并正朝着大城市发展的过程中,水资源十分紧缺几年前,用“自行贷款、自行建设、自行收费、自行还贷、自行管理”政策引入市场机制建起了“八都”水库,一定程度上缓解了缺水矛盾,但水资源仍然是制约这座城市发展的瓶颈东阳市与义乌市同饮东阳江之水,位居上游,水资源相对丰富,1998年,东阳市着手对两个灌区进行配套建设,包括“横锦”水库加固和灌溉渠系改造,投入资金3880多万元,项目完成后,可以新增供水能力5300万m3为了解决水资源紧缺问题,义乌市经过多次论证,由于境内没有很合适的库址,提水灌溉也受到很多客观条件限制,从东阳引水是最佳方案东阳人意识到,通过灌区改造节水,另外对梓溪流域__,通过两级水力发电后,引水5000万m3进“横锦”水库,新增
1.65亿m3水可供利用如果其中1/3转让,2/3作为未来发展的储备,不仅不会影响全市的用水,还可以利用转让所得资金加快全市水利设施建设但是,单纯依靠行政协调的手段,每次都是久议不决,前四轮谈判没有达成最终协议在水利部发起的关于“水权、水价、水市场”的理论讨论后,供需双方受到启发,找到了解决义乌水资源紧缺问题的理论、方法和思想基础在__的指导下,利用市场机制进行运作,通过友好协商,最终形成共识根据资源共享、优势互补、共同发展的思路,义乌市人民__向东阳市人民____“横锦”水库部分用水权主要内容包括一是义乌市一次性出资2亿元__东阳“横锦”水库每年
4999.9万m3水的使用权二是转让用水权后水库所有权不变,水库运行、工程维护仍由东阳负责,义乌按当年实际供水量每立方米
0.1元支付综合管理费(包括水资源费)三是东阳按义乌提供的月供水计划和日供水量的要求进行供水,供水计划要做到每月基本均衡,原则上高低峰供水量在2倍左右等此项水权交易是双赢之举义乌市花2亿元__水权,解除了经济发展的瓶颈,经济上也很合算,__水权花的钱相当于每立方米4元,自己建库再加2元也是不够的东阳市转让给义乌的水是实施节水得到的,成本大致每立方米1元钱,转让回报却是每立方米4元钱政策工具选择的过程分析首先,目标对工具选择的影响东阳义乌有偿转让用水权的目标是解决义乌的缺水问题,同时东阳市能实现自身的经济效益义乌市为解决水资源紧缺问题,经过多次论证,但仍然没有找到合适的库址,它和东阳合作的目的显而易见而东阳市本来水资源充足,通过一系列对水资源的__和改造后,供水能力大大加强,而且能有剩余,经过工程措施蓄积在“横锦”水库里的水,已经是劳动的产品,凝结了人类的劳动当东阳有意把自己用不完的余水通过交易转让给需求者时,水一开始就具有了商品的性质因此,东阳市转让用水权的目的是获得经济效益,而义乌可以把用来__水资源的资金用于__“成品”的水,双方具备的初步的共同的合作的可能和基础而双方的互利互补的交易目标是促成对该政策工具选择的主要推动因素其次,工具自身特征对工具选择的影响双方在达成协议之前进行了几次的谈判,但是由于只限于行政手段,也就是__单纯地进行了直接行为,即在政策工具的使用上是传统的管制行为,所以谈判没有结果我们都知道管制因为有其强制性,它也可能扭曲自愿性,导致经济上的无效率在这个水资源的转让过程中,__的干预就显示出现了这一缺点,迟迟不能解决两者之间的矛盾,也就是说不能实现政策的目标相反,产权交易就促成了谈判的成功这是因为交易是以双方平等协商,市场等价交换为基础,双方互惠互利的合作为锲机,弥补了以往所采取的行政手段的刚性的不足,适应了外部环境的要求可以说正是这种交易工具适应了这次双方各自的目标要求才能在众多政策工具中成为首选工具产权交易政策工具的不足之处天然水资源的使用权有偿转让的前提是产权关系要明晰我国水资源属国家所有,使用权与所有权相对分离当前,水资源初始使用权十分模糊,也没有完整、系统的法律法规来界定水产权交易合约制定及其执行,需要法律的保障关于每年4999.9万立方米水的永久使用权转让的合约“只有两页”,其余内容都包括在一句话“本合同未尽事宜,双方协商解决”之中虽然任何合约的不完善性是绝对的,但东阳和义乌的合约显然留下了大量的“公共领域”运用产权理论,我们既要肯定“适度模糊产权”给交易带来的便利,但同时不得不警惕将来不可避免的产权纠纷第三,工具本身以外的因素对工具选择的影响社会环境方面市场经济发展和完善使通过市场进行资源的优化配置的观念深入人心人们对市场机制的认同也逐步渗透到公共部门的管理和公共服务的提供过程中通过交易获得一些公__品和服务的做法已经为社会所广泛接受这是推动选择产权交易作为此次政策工具的主要环境因素主要的管理者水利部发起的关于“水权、水价、水市场”的理论讨论后,供需双方受到启发,找到了解决义乌水资源紧缺问题的理论、方法和思想基础在__的指导下,利用市场机制进行运作,通过友好协商,最终形成共识根据资源共享、优势互补、共同发展的思路,义乌市人民__向东阳市人民____“横锦”水库部分用水权第三节政策系统的划分与运行从系统发生论的观点出发,我们可以把公共政策看作政策主体、客体与环境相互作用的产物政策系统的运行实质上就是政策主体、客体与环境相作用的过程,它是由信息、__、决断、执行和监控等子系统所构成的一个有机大系统它的实际运行则表现为政策制定、政策执行与监控、政策评估、政策变迁等环节所组成的活动过程
一、政策系统的划分 现代化、科学化的公共政策系统是由信息、__(参谋)、决断、执行和监控等子系统所构成的大系统政策过程及其各项功能活动是由这些子系统共同完成的,这些子系统各有分工、相互__,又密切配合、协同一致,促使政策大系统的运行得以顺利地展开
1、信息子系统 信息子系统由掌握信息技术的专门人才所组成,从事信息的收集、整理、贮存和传递等活动,为公共决策提供信息资料从某种意义上说,公共决策过程也就是信息的流动与转换的过程;而信息原则是公共决策的基本原则,信息是政策制定、执行、评估和监控的依据;没有信息,这些活动就无法展开信息子系统在政策过程中具有重要的地位和作用,它是政策系统的神经系统,为政策制定、执行、评估和监控及时地提供各种准确、适用的信息它在公共决策活动中的主要作用是(1)信息的收集;(2)信息的__处理;(3)信息的传递信息子系统要为公共决策提供准确、及时和适用的信息,为政策过程服务,保证制定出合理的政策并加以有效的执行,以取得预期目标,这就要求信息系统的高效运转
2、__子系统 __子系统又称参谋子系统或智囊子系统,它是由前述的现代政策研究__以及各种专家、学者所组成的子系统它集中专家们的__智慧,运用科学的方法和技术,为公共决策提供方案和其它方面的__服务__子系统是现代化的公共决策系统的一个重要组成部分,它参与公共决策活动,在其中发挥着参谋__的重要作用,保证公共决策科学化、__化 __子系统是现代化公共决策系统的一个重要组成部分,它参与公共决策活动,在其中发挥着参谋__的重要作用,保证公共决策科学化、__化__子系统在政策制定活动中的主要作用是(1)政策问题分析;(2)政策未来预测;(3)方案设计及论证;(4)其他政策相关问题的__;(5)参与政策评估并反馈信息
3、决断子系统 决断子系统也称中枢子系统,它由拥有决策权力的高层__者所组成决断子系统在整个公共决策系统中居于核心地位,是公共决策活动的__者,又是政策的最终决定者,__公共决策活动的全过程 决断系统具有权威性和主导性两个特点决断子系统在公共决策活动中,享有拍板定案的权力,即具有最终决策权力,因而具有权威性;决断子系统作为政策系统的核心,主导公共决策活动的全过程,因而具有主导性 决断子系统在公共决策过程中的主要作用是(1)提出有关的政策课题;(2)考虑政策目标的确立;(3)__政策方案的设计;(4)负责政策的最终决定 “谋”与“断”是公共决策过程中的两种不同的职能决断子系统和__子系统的关系,是“多谋”与“善断”的关系,二者相辅相成而非相互取代决断子系统就要充分地利用__子系统的长处,充分发挥该系统的参谋__作用
4、执行子系统 执行子系统是由政策执行__及其人员特别是__行政机关和行政人员所构成的它是政策系统的有机组成部分,其主要职责是将政策方案(理想)转变为政策效果(现实) 执行子系统具有现实性、综合性、具体性和灵活性的特点所谓的现实性,是指执行子系统能够将政策方案转变为政策效益;所谓的综合性是指政策执行是个复杂的活动过程,牵涉到许多动态的因素必须采取种种措施和行动所谓的具体性是指执行子系统必须将政策目标加以分解,使其具体化,把执行任务落实到具体的单位和个人;所谓的灵活性,是指执行子系统所遇到的是复杂多变的情况,新问题、新矛盾随时会发生因此,执行子系统必须具有灵活性 执行子系统在公共决策活动中的作用是:(1)为政策方案或项目的执行做好准备;(2)将政策付诸实践,从事指挥、沟通、协调等方面的活动;(3)分析和总结执行情况
5、监控子系统 监控子系统是整个政策系统的一个有机组成部分,它是体制内和体制外的有关部门、单位和个人所组成的一个子系统,相对__于信息、__、决断、执行等子系统,其地位较为特殊它的作用贯穿于整个公共决策过程尤其是政策执行的过程之中目的是使政策目标得以顺利实施避免政策的变形走样保持政策的权威性和严肃性 监控子系统在政策执行过程中的主要作用在于(1)确立政策执行的准绳和规则,提供检查执行情况的依据;(2)监控政策执行情况;(3)反馈政策执行情况 监控子系统是公共决策科学化、__化和法制化的一个重要保障,它的发展和功能的充分发挥有助于制定并执行合理的政策,至少可以减少政策的失误,避免出现灾难性的后果公共决策系统或政策系统正是由信息、__、决断、执行和监控等子系统相互__、相互依存、相互作用而构成的一个大系统在这些子系统中,决断子系统是政策系统的核心,具有权威性和主导性特点决断子系统根据信息系统、__系统提供的信息和预选方案,做出正确的判断和决策,并由总体设计部门做出切合实际的规划和计划信息子系统是公共决策系统的一个基础公共决策的过程,就是信息的输入、转换和输出的过程,即从信息系统那里输入决策所需要的信息,掌握____对政策的要求和意见,形成政策问题,经过研究、__之后制定、__政策,通过政策实施把信息输送出去,再将其作用结果反馈回来,并据此调整和完善政策,对它的要求是客观、准确而又及时__子系统是公共决策子系统的另一个基础部分,它参与政策的制定,主要是根据客观实际,参照历史经验和未来预测结果,以系统内外的各种信息为基础,对决策问题提出科学的依据和可行的方案,供决策系统参考,对其要求是客观准确,并富于科学性和创造性政策系统的良性运行对决断子系统的要求是决策正确合理,规划周密可行执行子系统贯彻决断子系统的指令,实行科学、高效的管理它是政策系统运行的实践环节,其作用是使条文上的政策转化为改造客观世界的活动,实现政策目标因此,它是政策主体与客体相互作用中最具有直接性的环节,对它的要求是执行坚决有力、科学高效监控子系统主要是负责监督政策的制定和实施,以控制政策失误,确保围绕总政策目标执行政策,保证政策的权威性和严肃性它还应灵敏地反映出执行结果与目标之间的差异,并及时向信息系统提供信息,使决策能得到及时调整、提高效率,对它的要求是,真实无误、及时迅速公共决策子系统的运行正是在这些系统的相互__、相互作用的基础上展开的
二、公共政策系统的运行 政策系统的运行表现为各个阶段或者环节,或者说它是由一系列的功能活动所组成的一个过程关于这个过程就究竟由多少个阶段、环节或功能活动所组成的问题,政策科学家们有不同的说法德洛尔在《公共政策制定检讨》一书中,将政策过程或者政策系统的运行分为四个阶段18个环节,即(1)元政策制定阶段——即对制定政策的政策进行分析,包括处理价值,处理实在,处理问题,调查、处理和__资源,设计、评估与重新设计政策系统,确认问题、价值和资源,决定政策战略等七个环节;(2)政策制定阶段——包括资源的细分,按优先顺序建立操作目标,按优先顺序确立其他一系列主要的价值,准备一组方案,比较各种方案的预测结果,并选择最好的一个,评估这个最优的方案并确定其好坏等七个环节;(3)后政策制定阶段——包括发起政策执行,政策的实际执行,执行后的评估三个环节;(4)反馈阶段——多层面联结所有阶段的交流与反馈
[32] 拉斯韦尔在《决策过程》论著中将政策分为七个功能活动环节,即情报、建议、规定、行使、运用、评价、终止
[33] 安德森在《公共决策》一书将政策过程的功能活动划分为如下五个范畴问题的形成、政策方案的制定、政策方案的通过、政策的实施、政策的评价
[34]琼斯在《公共政策研究导论》一书,将政策系统运行看作是由如下十一个功能活动环节或阶段所构成的过程,即感知/定义、汇集或累加、__、表述、确立议程、方案形成、合法化、预算、执行、评估、调整/终结 参考国外学者的看法,结合我国政策实践的情况,我们将政策系统的运行看作是由政策制定、政策执行与监控、政策评估、政策变迁等环节所组成的过程这些环节构成了一个政策周期
1、政策制定——从发现问题到政策方案的__的一系列的功能活动过程包括政策问题的形成与认定、政策目标的确定、公共政策方案的规划、公共政策方案的比较与择优等环节 2、政策执行与监控——政策方案付诸实践、解决实际政策问题的过程,也就是将政策理想变为政策现实的过程,包括政策执行原则与模型、政策执行的过程、资源与工具、影响政策执行的因素、公共政策执行偏差及其矫正、政策执行中的监控等的功能环节
3、政策评估——依据一定的标准和程序,对政策的效果做出判断,确定某项政策的效果、效益以及优劣,并弄清该政策___能取得成功,或者___导致失败主要阐述公共政策评估的作用与主体,过程与模式以及评估方法等
4、政策变迁——即在政策实施并加以认真评估之后,依据评估结果对其进行周期性调整,以至采用措施予以终止的过程或行为案例阅读构建高效阳光__——对深圳试行行政三分制的政策分析
[35]深圳作为新一轮____的试点城市,准备推行“行政三分制”,对深圳市__部门进行撤并和调整,设置若干决策局、执行局和一个监察局深圳市市长___介绍说“决策局只有决策权而没有执行权;而执行局只有执行权没有决策权,监察局和审计局将作为监督部门直属市长管辖”决策告别“拍脑袋”方式从学理上说,政策运行系统由信息子系统、__子系统、决断子系统、执行子系统和监控子系统等构成在深圳即将试行的行政三分制框架下,其决策局实际上包含着政策运行系统中的前三个系统,即信息子系统、__子系统和决断子系统据深圳__试点方案的起草人之
一、深圳大学教授马敬仁说,深圳的每个决策局将设立两类__机构一是服务于决策局长的__机构;二是制约局长权力的__机构,它可以劝告、修改甚至否定决策局的决定,由非__官员组成,其__形式可以是委员会、中心、审议会等可以看出,马教授介绍的第一类__机构在政策运行过程中主要承担信息子系统的作用,其主要职责是为决策局长做出正确的决策提供信息服务第二类__机构主要发挥__子系统的作用,对决策局长制定政策的科学性进行“把脉”它与决策局的关系是一个“谋”与“断”的关系决策局本身则是一个决断子系统,负责政策的制定,并承担相应的政策风险这样看来,深圳的试点方案试图建立一套科学的决策体系,有利于克服人们常见的“拍脑袋”的决策方式执行推行绩效管理系统在深圳行政三分制框架下,决策局下分设不同的执行局,决策局与执行局之间将签订绩效合同在政策运行系统中,执行局起到执行子系统的作用,将决策局制定的政策方案转化为政策现实决策局与执行局之间的关系由原来的命令与执行关系改变为合同关系,通过绩效合同把二者__在一起这说明,深圳市__的__是在努力建立一套绩效管理系统根据西方国家的经验,绩效管理有以下几个要件
1、绩效奖励对公务员提供的公共服务给予财政上的激励
2、精神补偿对公务员提供的公共服务给予准财政上的激励,如带薪休假等
3、奖金对那些已经达到合同规定的绩效目标的个人和团体予以工资之外的一次性现金奖励
4、增效__和共享节余允许个人或团体从因为提高工作绩效而产生的增加收益或节约的资金中获得益处
5、绩效风险对于没有达到绩效合同规定的目标的个人或团体采取一定的惩罚措施(如撤职等)深圳的__会从多大程度上吸收西方的这些经验,还要拭目以待监督杜绝“政策贪污”现象至于监督局,在政策运行系统中发挥着政策监控子系统的作用我们以前的决策有点像黄河水,经常发生“断流”的现象,一项政策制定出来,执行得怎么样?获得了什么样的效果?没有人给出一个准确的说法因为我们没有建立完善的政策监控系统,结果通常是“上有政策、下有对策”,很多好的政策得不到很好地执行建立良好的政策监控系统有三个好处
(1)可以监督决策是否合法、科学在深圳行政三分制框架下,监督局首先是对决策局的监督监督决策局的决策是否经过了合法的程序、科学的论证,改变过去决策的随意性和隐蔽性的做法,让决策成为开放式的公共政策运行
(2)可以监督政策是否得到忠实执行光有好的政策不行,还需要执行好政策的人监督局发挥监控子系统的作用,可以避免执行局“上有政策、下有对策”,防止“政策断流”、“政策贪污”等现象发生
(3)可以检验政策的正确性政策总是在一定的政策环境下运行的,而政策环境不是一成不变的一旦政策不符合政策环境,就必须尽快修正政策政策监控子系统就好像温度计一样,要随时能__气温的变化笔者认为,深圳市__方案中的监督局应该发挥这样的作用总的来讲,深圳市__的__方案是在努力重建一套科学的完备的政策运行系统,使得政策得以科学地制定、忠实地执行、及时地得到监控,从而得到及时、客观、准确的反馈、评估、改善政策运行系统是整个_____力运作中最重要的一个环节之一,政策运行系统的健康与否,关系到整个__运作的健康与否我们期待着深圳市____方案的落实,能打造出一个健康的政策运行系统,从而打造出一个更加廉洁、高效的现代____,为______文明建设发挥特区排头兵的作用宿迁医改公共事业__的纠纷与风波宿迁市地处江苏北辖沭阳泗阳、泗洪、宿豫和宿城区,共111个乡镇、1418个行政村;全市515万人其中农村人口占
74.5%是属于苏北的__地区从1999年起,宿迁开始进行医疗体制__,到2003年,全市124家乡镇卫生院和6所县级医院,以公开拍卖为主要形式的产权制度__全部完成公立医院自此全部变为“民投、民有、民办.民营”,此举招致多方面质疑这场__被媒体广泛__后,在各方面引起了轩然__即使是在___内部,既有言辞激烈的批评者,也有坚决支持宿迁__方案者两种意见不相上下,乃至_____批示说“宿迁卫生__有两种意见,继续调查”
一、激进医疗政革的进程这场__酝酿于1999年,开始丁2000年,结束于2003年,共经历了三个阶段眼下除了4家县级医院以外,全市共有乡镇卫生院124家.县级以上医院7家.全部完成了产权制度__.即外界所概括的“民投、民有、民办、民营”,应该明确的是,这次__包括了盘活存量和扩大增量两个层面对于后者中的放开医疗市场、鼓励民营医院,人们并未做出太大反应;而对于前者中的原有公立医院、卫生院的改制,则引发了轩然__第一阶段是2000年在宿迁市下辖的沭阳县以条件好、中、差各挑选一家乡镇卫生院即沂涛、南关青伊湖三个乡镇卫生院进行试点其方式是由院长持大股,内部职上平均持股试验的结果并不算成功,据说卫生院的内部关系陡然紧张起来,“气氛不好”第二阶段从2001年开始在这个阶段,全市的卫生院都进行了改制也正是在此时,宿迁的动作逐渐吸引了外界的注意改制的方式分为三种以净资产转让,无形资产竞拍;股份合作制;兼并托管以沭阳县为例,全县48个乡镇卫生院中,拍卖23家,协议转让13家,兼并托管2家可见,拍卖成为改制的首选方式但问题恰恰发生在拍卖上面主管部门的一位负责人葛某承认,个别卫生院的拍卖出现了违背价值规律的现象,比如资产评估200万元的医院卖了600万元,溢价竟达3倍之高类似的例子还不少“今后我们要鼓励协议转让”葛某说第二阶段被称为“靠大靠外靠强”阶段,典型例子就是宿迁市人民医院在今年7月10日以7013万元向金陵药业股份有限公司转让70%股权在我国.这也是上市公司收购公立医院的第一例葛某说,当时参与竞争的有十几家买家,有的甚至出到了2亿多元,但最后胜出的还是金陵药业,因为其身份恰恰符合“大、外.强”的要求据他透露,按照这样的标准,泗阳县人民医院与徐州市.泗洪县人民医院以及江苏省人民医院的合作洽谈也正在进行之中,合作方式为对方技术入股葛某据此反驳外界的批评“我们哪是一卖了之”二.政策批评农村公共卫生体系遭破坏在__的声音里,除了“变公为私”的指责之外,另一种更深远更击中要害的质疑是,将所有的公立医疗机构股脑地改换门庭,此举是否会给农村公共卫生体系带来毁灭性的破坏北京大学中国经济研究中心卫生政策与管理研究中心研究员王健认为“理论上讲,公立医院的事情是市场做不来的,因为它主要为老年人、为经济状况差的人服务,承担着公共卫生、疾病预防和检测功能”但从记者掌握的情况来看,宿迁市对此并非不作任何交代在2003年8月上呈___的一份《宿迁市人民__关于卫生事业__的情况汇报》以下简称《情况汇报》中写道“2000年,按照‘医防分设、保防保、放医疗’的原则,我市首先在沭阳县进行防保体制__试点,2001年在总结试点经验的基础上全面推开”根据《情况汇报》的描述,防保体制__的具体做法是将乡镇防保职能从卫生院中分离出来,在全市111个乡镇设立防保所,在l400多个村配备专__防保员,明确防保人员经费按每人每年不低于6000元标准补助,并列入县级财政预算,由卫生行政管理部门考核发放这正是宿迁市___门上上下下所说的“医卫分离”也就是说,防保所原来其是乡镇卫生院下属的一个部门__后__出来与卫生院并列原卫生院统一名称为乡医院,成为农村医疗市场的主体;而乡镇卫生院的名号由__以后的原防保所继承,以“农村公立卫生机构”的身份承担农村公共卫生工作具体说来,以往乡镇卫生院的职能包括看病治疗、疾病控制与预防、妇幼保健、健康教育计划生育技术指导与残疾军人康复指导等6项进行防保体制政草后,看病治疗这一项归于乡镇医院,其余职能则由原防保所行使据了解,宿迁市对防保所人员数目制定的标准是按人口的1/10000配备,约2/3的人员是原来乡镇卫生院防保所的老职工,1/3是新招聘的以此计算,宿迁市总人口515万,则共有防保员500多人沭阳县在村一级还按每个村1名的比例设置了__村防保员,工资为每月100元在首先进行__试点的沂涛乡,“沂涛乡卫生防疫保健所”的牌子已经挂了3年两层小楼是用25万改政制资金建起来的,占用的土地是乡__划拨的.在二楼,记者看到的一块牌子表明,防保所属于“全民事业单位”性质在小院墙上挂着一张表,上面注明了儿童计划免疫、妇幼保健保偿与乙肝疫苗、甲肝疫苗、狂犬疫苗、风疹疫苗、腮苗等注射项目的收费标准,可见卫生防疫保健所的日常工作范围可以肯定的是,对照2002年12月18日___、国家计委、财政部、人事部与国家中医药管理局联合下发的《关于农村卫生机构__与管理___》下称《意见》中有关__的规定,不难看出至少在条文上宿迁市的做法并未出格但是,《意见》对县级卫生机构的描述依然是“__举办”,由此处看来,宿迁的步子迈得未免有点大宿迁市之所以敢于“以身涉险”,其中既有无奈现实的逼迫,也有尝试__的冲动而细究起来,对医疗市场的独特理解正是其__的逻辑原点宿迁市的经济比较__,2001年全市人均国民生产总值和人均财政收入比西部十省区的平均水平还各低了665元和85元地方财政的困顿直接导致了乡镇卫生院景况愈加窘迫,截至2000年,全市乡镇卫生院总资产为
17058.6万元,负债总额为
8316.7万元,资产负债率为
48.8%“不是__不想投,而是没力量投.力量太弱”葛某说就全市来说,到2000年为止,1万元以上设备总值仅为
1868.6万元;乡镇卫生院在职职工中具有本科学历的仅34人,占职工总数的
0.6%;大专学历669人,占
12.3%;初级职称和无职称人员占近90%《情况汇报》一口气到举了“开门运转难、投入发展难、强化管理难、预防保健措施落实难、医疗服务水平提高难”五大难处,也正是葛某概括的宿迁卫生事业两大问题之一的“国有卫生资源总量小”的具体体现另一问题则是内部结构严重失调所谓“内部结构”,指的是乡镇卫生院职能之中医疗救护与卫生防保的比例我国的多镇卫生院一直承担着医防合一任务,因为预防保健是一项公益性质的职能,而乡镇卫生院为了收益强调抓医疗,由于利益驱动导致重医轻防现象的出现也就不足为奇了葛某认为,在乡镇卫生院里被拖欠工资的首先是防保人员,因此防保人员的工作积极性普遍不高,如此一来.农村公共卫生体系的建设也就成了一句空话平心而论,这两大问题的确都不容否认,尤其是后者更是农村公共卫生体系的薄弱命门之所在与城市医疗卫生事业相比,农村医疗卫生事业本身就已经处于被忽视的地位;而即便在农村医疗卫整体事业内部,“重医轻防”的观念也使得农村公共卫生更是处于边缘的边缘实际上,我国农村经济水平低下,应当以防为主在这样的背景下,宿迁市走出这一步自然是顺理成章其中的逻辑不妨“葛某的一段话来说明“大家都承认有这样一个医疗市场,有市场存在的地方就应该按市场经济的规律办事,___还要__来办?凡是有供求关系的,都可以运用市场经济法则;凡是民营愿意办的,__就不要争利__只负责抓没有利益的事情就行了公共卫生事业没有民营愿意办,就让__来办;医疗事业有民营愿意办,就让给他们把让出来的钱投到公共卫生事业,有什么不好”《情况汇报》显示,宿迁市卫生事业改制置换资金为
42286.37万元,已经到位
33091.0I万元——这可不是一笔小数目,2002年宿迁市财政收入也仅为
14.32亿元,而整个“九五”期间宿迁市预算内卫生经费拨款只有区区
1.
57.亿元
四、医院的市场身份置疑应该承认,改制在某种程度上起到了作用,现在宿迁市街头称得上是医院林立,已经拥有各类医疗机构534个,比改制前的2000年增加401个;新增卫生事业投入
3.3091亿元,其中县级以上医院投入
2.4734亿元,乡级卫生院投入
8.537万元;新增住院床位950张;吸纳中级以上卫技人员467人在__负责的卫生防保方面,市疾病预防控制中心、市传染病防治中心、血液采供中心、妇幼保健中心大楼都已在建或者建成葛某说“以前我们根本没有钱建这些”而对于__成败的最终裁决者一普通老百姓而言,医疗服务__也有所降低《情况汇报》显示,全市医院门诊费用由原来的人均
52.84元降至
26.54元,住院费用由原来的人均费用58l.78元降至
477.68元一次阑尾炎手术的平均消费由1lOO元降车600~800元,在某些卫生院甚至只需500元.在宿迁市的卫生官员们看来,这一切的变化都可以套用那句话来解释市场的归市场,__的归__但事情并不像他们所想的那样简单,还有一丛重要的问题等待解决,而这蝉问题解决得如何就决定了这次__的成败比如,收购医院的民营企业主们的市场身份问题很显然,一个完全的市场经济环境难以避免正常的淘汰与竞争可是,尽管乡镇医院在形式上已经具备了一个企业的要素,但特殊性质注定了每个乡镇必须都要有乡镇医院,它的退出机制不可能实现沭阳县卫生局长向记者透露,“鼓励民营医院”的政策目前仅限于县级以上区域,不打算扩展到乡镇一级因此.即使乡镇医院实在经营不下去,唯一的选择也只能是进行二次改制,吸纳新的经营者,卫生局绝对不会让它倒闭与此同时,改制后的医院性质并未发生变化,南关医院仍是国家事业单位院长对医院性质的自我定位也颇有意味,他声称医院既是营利型也是服务型,叫做“公立民营非营利单位”他为此举出的例子是“上次防‘__’我还出了20个人参加”据介绍,sAs疫情流行期间,几乎每个乡镇医院都被抽调人力加防治工作“这是义务,也是任务”黄墩乡医院的路会计说这样,整个市场环境并不是一个真正的市场经济环境,而改制后的医院也只小过是一个似是而非的市场主体而已当记者将此疑问向葛某提出时,他坦承目前医疗市场仍然处于竞争不完全的状态之中最近宿迁市也提出每个乡镇有两三家医院的目标,不过需要一段过渡时期在3年的过渡时期内,乡镇医院仍然被视为非营利性质的单位,__也给与诸如免税之类的扶持政策
五、经营者之痛另一个必须__的问题是经营者在获得乡镇医院的终营权后的利益保障这也是此次__最为人所诟病的地方之一李某是一家乡镇医院的院长2000年6月,在起拍价为60万元的拍卖会之上他以起拍价两倍的价钱成为这家乡镇卫生院的所有者拍卖会结束以后.他拿到了卫生院的资产评估报告书只看了一眼,评什结果就把他给吓傻了“800多块,”时隔3年,李某的话语中仍然带着难以置信的口气,“你相信吗,评估后净资产只有800多块钱我马上就后悔了”在该卫生院当时的《评估后资产负债表》上,记者看到其改制前的资产总数只比负债多出1800多元,而50多万元债权却大部分难以收回,因为《债权评估明细表》显示,民政药费、乡计划生育、公费医疗以及个人欠款等多项债权的“可回额”都为零.成为坏账.但拍卖的钱不能不交第一次要交40万元,李某自己拿出5万元,向镇里哝村信用社贷款16万元,某余是向朋友借的3个月后又要交第一笔共
9.5万元,这次全靠借债剩余款项本应在拍卖一年后交齐,但李某冉也无力拿出钱,于是这笔改制款一拖就是两年多李某告诉记者,农村信用社的16万元贷款应该在2年前就到期,但直到现一分钱本金都没还,只能先还利息更要命的是他私下里借的钱都是高息借l万元本金一个月的利息是lOO元按此计算,近29万元本金,仅利息至今.已经高达9万兀而医院的经营情况并没有比以往好多少“小病上私人诊所看,大病就到县里,我们被夹在中间很难受”医疗市场放开后,在镇上已经冒出了60多家私人诊所,其中很多是无证经营说起这些诊所,李某满脸怨恨他说,镇里80%病人到私人诊所看病,他只有争取剩下的20%改制前,他的医院一十月的业务收入是3万元,改制后约4万元每个月扣除2万元的药品成本、24名职工
1.2万元的工资、养老保险与失业保险共5000元,再加上杂项开支.已经所剩无几了如此境况,令李某__丧失了信心“这钱没法还了”他垂头丧气地说别人那里,他听到沭阳县汤涧医院已经被转手3次的消息,“我经营不下去的也只能破产了”“我要求重新讨论,然后再来一次改制”李某说他认为这次__是失败的.本章小结
1、公共政策系统是由公共政策主体、公共政策客体及其与公共政策环境和政策资源相互作用而构成的社会__系统其中公共政策主体为直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或__,包括__的主体(立法机关、行政机关、执政党和司法机关)、非__的主体(利益团体、公民和大众传播媒介)以及现代公共政策研究__(思想库);公共政策客体指的是政策所发生作用的对象,包括政策所要处理的社会问题(事)和所要发生作用的社会成员(人)两个方面;政策环境就是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和,主要包括____状况、制度或体制条件、__文化、国际环境等等政策资源是指政策运行活动可以获得并利用来促进运行过程的各种支持和条件,通常分为物质、人力、信息、权威资源等几大类别
2、公共政策工具是人们为解决某一社会问题或某一政策目标而采用的具体手段和方式它是__治理的手段和途径,是公共政策目标与结果之间的桥梁我们可以将政策工具分为市场化工具、工商管理技术和社会化手段这三类基本的政策工具其中市场化工具包括民营化、用者付费、管制与放松管制、合同外包、分权与权力下放、内部市场、产权交易等类型;工商管理技术包括战略管理、绩效管理、顾客导向、目标管理、全面质量管理、标杆管理、企业流程再造等类型;社会化手段包括社区治理、个人与家庭、志愿者服务、公私伙伴关系、公众参与及听证会等类型政策工具选择是政策成功与否的关键,其影响因素可以归纳为政策目标、工具的特性、工具应用的背景、以前的工具选择和____等五个方面
3、公共政策系统是由信息、__、决断、执行和监控等子系统相互__、相互依存、相互作用而构成的一个大系统政策主体、客体和环境与资源以及政策系统的各个子系统之间相互__和相互作用,使得政策系统呈现为一个动态的运行过程从系统论的观点看,这个运行表现为由政策制定、政策执行与监控、政策评估、政策变迁等环节所组成的过程,这些环节构成了一个政策周期思考题
1、简述公共政策系统的构成及其相互关系
2、简述公共政策主体与客体的基本构成
3、结合全球化趋势以及我国加入WTO的现实,论述政策环境的重要性
4、简述主要的市场化工具、工商管理技术和社会化手段的内容、特点和优劣
5、根据我国转轨时期的政策实践,论述政策工具选择的重大现实意义
6、现代公共政策系统由哪些子系统所构成?它们的关系如何?
7、结合深圳的案例,理解公共政策系统的构成及运行过程
8、结合宿迁医改的案例,讨论一下分析以民营化作为政策工具的利弊学习完本章后,你应该能够
1.了解公共政策系统、公共政策主体与公共政策客体概念
2.掌握公共政策主体与客体的构成成分
3.掌握公共政策环境与政策资源的基本构成因素
4.了解基本的公共政策的工具及其选择与应用
5.理解公共政策的五大子系统
6.理解公共政策的动态运行过程^1E·R·克鲁斯克等主编.公共政策辞典.上海上海远东出版社,199226页.^2[美]詹姆斯·E·安德森.公共政策.北京华夏出版社199044-58页.^3参见斯图亚特·S·那格尔主编.政策研究百科全书“政策形成”一章..北京科学技术文献出版社,
1990.^4[美]希尔斯曼.美国是如何治理的.1页.^5沙莲香.传播学.北京中国人民大学出版社,1990115页.^6[美]威尔伯·施拉姆、威廉·波特.传播学概论.北京新华出版社,1984276-277页.^7宋定国.新编政治学.北京中国人民公安大学出版社,1990294页.^8[美]戴维·伊斯顿.政治生活的系统分析.北京华夏出版社.1926-27页.^9E.S.SavasPrivatizationTheKeytoBetterGovenrnent.ChathamNJ:ChathamHouse
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