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公共行政管理
1.行政的含义Administration辅助服务之意管理和管理机关MBA工商管理学MPA公共管理/公共行政学狭义的行政管理概念从“三权分立”的角度来理解行政,认为行政是国家机关中行政机关所管辖的食物(立法、行政、司法)立法、议会、参议院、下议院,监督制约政府机关我国立法机关人大(每年3月)政协、行政机关、国务院,十个区十个县二级政府三级管理司法、检察院、法院A.狭义代表魏洛比代表作1927年出版《行政学原理》B.广义从政治行政分离的角度来解释行政,认为政治是国家意志的表现,行政是国家意志的执行制定政策政治执行政策行政代表人物古德诺代表作1900年《政治与行政》C.最广义从管理功能的角度来解释行政,认为“一切管理活动都是行政”代表人物怀特代表作1926年《行政学导论》
2.公共行政的含义A.公共行政的主体国家行政机关B.公共行政的客体社会公共事务C.公共行政活动的根本原则依法管理D.公共行政活动的结果必须是有效的
3.公共行政的特征A.兼有政治和社会的二重性B.政治管理权威性C.行政运行的合法性D.面向社会服务性E.社会管理统筹性
4.公共行政的功能基本功能a.管理功能b.服务功能c.维扩功能d.扶助功能
5.公共行政的原则a.法制原则b.服务原则c.效率原则d.责任原则
二、公共行政的发展简史
1.行政学的产生于发展,大致经历了三个阶段1)形成阶段(1900—1930年)---传统管理时期,这一时期代表人物A.威尔逊1877年,他代表了“行政的研究”一文,主张政治与行政分离建立一门独立学科B.福兰克古德诺政治行政2)成长阶段(1930—1960年)---科学管理时期3)科学化阶段(1960—至今)---现代化管理时期
2.西方公共行政理论的产生和发展,共四个阶段1)以泰勒为代表的着重生产过程和行政控制的古典管理理论----古典学派A.弗雷德里夫—泰勒的科学管理理论B.亨利法约尔的管理过程理论(1841—1925)法国人a.管理的五大功能计划、组织、指挥、协调、控制b.管理的14大原则c.“法约尔跳板”原理d.管理者的素质标准体力、智力、品德、一般教育、专业知识、经验e.马克斯韦伯的官僚制度理论德国人f.官僚组织的特征g.理想的行政组织体系模式2)梅奥为代表的着重于人际关系和行为科学的管理理论---行为学派A.梅奥的霍桑试验和人际关系学说(1880—1949年)a.霍桑实验
①1914—1927年美国国家科学院
②1927—1933年哈佛大学研究小组b.人际关系学说
①工人并非如泰勒所说的是“经济人”而恰恰是“社会人”
②生产效率的提高并不取决于物质工作条件而主要取决于工人的工作情绪和士气
③企业中除正式组织外,还存在着各种“非正式组织”
④企业管理人员必须有了解和诊断人际情况的技能c.麦克格雷戈的X理论和Y理论(1906—1964年)美国人孟子“性恶”旬子“性善”d.郝茨伯格的双因素理论(1923—2000年)美国人保健因素(福利条件,规章制度,工资)激励因素(上升的机制,人际关系配合,挑战性)3)以西蒙和巴纳德为代表的着重于决策科学和系统分析的现代管理理论A.以西蒙为代表的决策学派(从经验决策到科学决策的转变a.西蒙的决策理论西蒙由于对经济组织内的决策程序所进行的开创性研究而获得1978年诺贝尔经济学奖b.林德布洛姆的渐进决策理论c.埃佐尼的统视(混合扫扫描)模式B.从切斯特巴纳森为代表的系统学派,最早提出非正式组织概念a.切斯特巴纳森的社会系统理论b.里格斯的行政生态理论c.卡斯特非德勒的权变理论C.经验主义管理学派以彼得杜拉忠和欧内斯特戴尔为代表,他们从研究各企业的实际管理经验入手来分析管理问题,诠重个别案例的具体解决方法,把经验看成是必不可少的良方佳药(目标管理)D.管理科学派(计算机数学模型)定量化4)新公共管理理论A.理论基础a.公共选择理论b.新制度经济理论B.理论特征
3.中国公共行政学的发展状况1)建国前(1949年前)A.19世纪末20世纪初,翻译介绍国外行政学著作B.1935年,我国第一部行政学著作问世,即张金鉴的《行政学之理论与实践》C.20世纪40年代成立行政学会,创办行政学刊物,出版行政学丛书,开设行政学课程2)建国后(改革开放初期)A.1952年,全国高等教育院系大调整,取消了行政学B.十一届三中全会以后,行政学得到恢复与发展80年代问世的行政学著作中比较有代表性的是夏书章《行政管理学》---厦门大学唐代望《现代行政管理教程》黄达强、刘怡昌《行政学》王沪宁、竺乾威《行政学导论》---复旦大学3)转型时期A.转型时期的新变化官民关系转化至市场关系B.转型时期必须处理好的问题a.政府定位问题b.政府官员问题c.制度建设和创新问题d.依法行政问题(有法可依,违法必究,执法必严)e.观念更新问题4)公共行政的发展趋势a.从等级行政向网络行政的发展b.从精英行政向大众行政的发展c.从官僚行政向企业行政发展第二章
一、行政职能概述
1.行政职能的含义行政职能反映了公共行政活动的内容,实展和方向决定了政府的规模和管理方式
2.行政职能的特性1)执行性2)多样性3)动态性
3.行政职能的发展变化1)决定行政职能发展变化的主要因素A.经济因素经济因素是行政职能发展变化的根本原因B.政治因素政治因素是行政职能发展变化的直接原因C.社会因素包括文化传统、社会心理、人口结构、文明程度、民族构成、城市化程度的变化等,这是行政职能发展变化的潜在原因2)行政职能发展变化的历程A.自然经济状态下的行政职能主要局限在“御外”和“安内”维持国家的统治上自然经济状态下的政府职能一方面表现为统治职能的极端强化,另一方面表现为经济管理和社会管理相对微弱B.资本主义国家的行政职能a.自由放任主义从18世纪到20世纪30年代,自由放任主义始终占据主导地位英国的经济学家亚当斯密在《国富论》中归纳了政府三项要能御外、安内和建设公共设施b.国家干预主义21实际30年代以后,凯恩斯主义占据了主导地位这一时期西方各国的政府之恩呢个发生了如下变化一定政府职能大大扩张,二是政府的政治统治职能普遍得到加强,三是在经济和社会方面各国也开始采取了积极干预措施c.新古典主义20世纪70年代以后,新古典主义学说占据了主导地位,该理论认为市场力量的角色应最大化政府角色应最小化,此后,在西方各国先后兴起了政府改革运动,政府职能的减少称为一种趋势
4.行政职能的类型1)按政府管理事务的性质横向划分-----政府的基本职能将政府管理的事务,依据性质的不同横向“切块”政府职能大体可划分为2)按照政府所辖行政或区域纵向划分-----政府的等级职能将一个国家政府的总体职能按照政府所管辖的3)按照政府管理运行程序来划分-----政府的管理运行职能这是现代政府普遍采取的一种职能分来方式,对管理运行职能的划分有多种表述形式
二、行政职能体系
1.政府的基本职能1)政治职能即统治职能是指政府为维护统治阶级的利益,对外保护国家安全,对内维持社会秩序的职能我国教育主要有以下四大政治职能A.保卫职能B.外交职能(对外)C.治安职能D.民主职能(对内)2)经济职能是指政府为实现国家经济的稳定和发展对社会经济生活进行管理的职能现阶段我国政府主要有以下五大经济职能A.宏观调控职能B.加强农业和基础工业,基础设施建设的职能C.监督市场运行的职能D.调节社会分配的职能E.国有资产管理的职能3)文化职能是指政府为满足人民日益增长的文化生活的需要依法对文化事业所实施的管理我过政府的文化职能主要表现在以下四个方面A.发展科学技术的职能B.发展教育的职能C.发展文化事业的职能D.发展卫生事业的职能4)社会职能是指政府对社会生活领域公共事务的管理职能我国社会职能主要有以下五个方面A.社会福利职能B.社会救济,救灾职能C.优抚安置职能D.依法生态环境和自然资源职能E.计划生育管理职能
2.政府的层级职能1)中央人民政府职能根据宪法第89条的规定,国务院行使18项职权,可归纳为以下九个方面A.行政立法权B.行政制会权C.行政提案权D.行政领导权E.行政监督权F.管理权G.戒严权H.人事权I.全国人大和全国人大常委会授予的基本职权2)地方各级人民政府的职能根据地方组织的规定,地方各级人民政府的要权大致可以归纳为以下五个方面A.执行权B.管理权C.地方行政立法和制令权D.领导与监督权E.保护权3)政府的管理运行职能A.计划职能B.组织职能C.领导职能D.控制职能
三、行政职能转变
1.行政职能转变的含义是指国家行政机关在一定时期内根据国家和社会发展的需要对其职能的范围内容管理方式的转移与变化
2.行政职能转变的必然性1)社会环境的变化是行政职能转变的外部动因2)行政管理科学化是行政职能转变的内在能力3)技术手段的创新是行政职能转变的根本保障
3.行政职能转变的内容1)政府行政权利结构的转移A.政府向市场、企业、社会中介组织的权力转移B.中央政府向地方政府权力的转移2)政府系统内部职能的重新配置A.强化宏观经济管理和社会管理B.强化专业经济管理或转化为行业管理3)政府机构改革与机构调查A.加强宏观经济调控部门(国家发改委、财政部、中国人民银行)B.调查和减少专业经济部门(煤、炭、机械、冶金、内贸、轻工、纺织、电力、化学、林业、邮电、电子)C.适当调整社会服务部门(劳动和社会保障部)人保部=人力资源和社会保障部D.加强执法监督部门(监察、审计)4)政府职能行使方式的转变A.由微观管理转向宏观管理B.由直接管理转向间接管理C.由单纯运用行政手段转向综合运用法律手段,经济手段以及必要的行政手段上述四方面的内容构成行政职能转变相互依存的整体
4.行政职能转变的途径和方法1)行政职能转变的途径----政企分开A.政府与企业社会职责的分开B.企业内部所有权与经营权的分开C.政府内部国有资产所有职能与行政管理职能的分开概括地说行政职能主要是统筹规划,掌握政策,信息引导,组织协调,提供服务,检查监督2)行政职能转变的方法A.建立产权清晰,权责明确,政企分开,管理科学的现代企业制度a.政府各机关要根据《企业法》的规定真正落实企业的生产经营权b.企业要成为自主经营的市场竞争主题和法人实体B.建立和完善社会服务体系a.后勤服务社会化b.大力发展第三产业(一产业农产业;二产业工业;三产业服务性行业)C.大力培育和发展市场体系a.要构建完善的市场体系加强要素市场、期货市场的建设)要素市场人才市场、商品经济市场、劳动市场等)b.要打破条块分割,促进全国统一市场的形成并积极与国际市场接轨,参与国际分工和交换c.要加快市场经济的法制建设,促使市场的公平竞争和有序进行D.努力发展社会中介组织a.要强调中介组织的自愿性,独立性和民间性,政府一般不要干预日常事务b.中介组织可以接受政府委托履行目前政府对企业管理的部分职责,对企业实行服务、协调和监督
5.实现行政职能的主要手段1)行政指令手段是指各级政府机关凭借上下级之间的指挥与服从关系取自上而下层层下达指令及由下而上层层上报请示批准的方式,事先行政职能A.特点强制性、垂直性、无偿性、稳定性、具体性B.优点便于达到统一集中,迅速有效解决问题的目的,具有处理问题的较大灵活性能通过调整关系促进行政效率的提高使得行政职能从而充分发挥C.缺点容易产生“人治”相联的一些弊病,如长官意志等,影响横向联系和夏季的积极性、创造性,有些领域不适宜,只用行政指令方式来解决问题,如经济领域和学术研究领域2)经济手段是指政府机构根据客观经济规律通过价格、税收、售货、利润、工资、资金、经济合同等经济杠杆来调节各种不同经济利益之间的关系影响行政对象,以实现较高的经济效益和社会效益的管理方法A.特点间接性、有偿性、平等性、关联性B.优点适于管理经济活动,便于实现政府的管理经济职能能极大调动被管理者的积极性使企业具有活力和生机C.缺点经济手段只能调节经济利益关系不能去解决一切问题3)法律手段是指政府通过行政立法,司法方式实施行政从实现行政职能的方法A.特点严肃性、权威性、规范性B.优点能使管理者和被管理者都有法可依、有事可循、行为规范减少主观随意性,达到行政管理的统一化、稳定化、法律手段是保证社会经济迅速发展的一个必要手段,政府的行政指令手段经济手段实际上都要通过法律手段表现出来C.缺点法律手段职能在有限的范围发生作用,有限的经济关系和社会关系必须结合使用其他手段才能发挥作用4)法律手段是指政府通过制定并实施各项纪律以实现行政职能的一种方法对政府机关及其工作人员来说,必须遵守政纪,对公务员中的党员来说还必须遵守党纪双开开除党籍、开除公职(针对党员)5)思想政治工作手段是指依靠宣传说服精神鼓励等方式实施行政,从实现行政职能的方法,适是行政管理最经常广泛使用的一种手段第三章行政组织
一、行政组织概述
1.行政组织的含义1)组织的含义2)行政组织的含义,有狭义、广义狭义的行政组织是指政府行政机构具有两个特点第一具有权威性和强制力;第二其财政来源于国家预算广义的行政组织包括政府行政机构外还包括立法司法企业事业及社会团体中具有行政职能的机构
2.行政组织的类型1)按照纵向地位分行政组织可划分为中央行政机构(国务院)和地方行政机构(省、地级、县级等)A.我国的中央行政机构即国务院是国家最高行政机关B.我国地方行政机构,省—市—县—乡四级,这种设置有两个例外一是在民族自治区域设立自治机关分自治区、自治州和自治县行政机关;二是按照“一国二制”统一祖国的基本方针,在香港、澳门、台湾设立特别行政区,实行高度自治2)按照横向功能分决策指挥机构、执行运转机构、参谋咨询机构和监督反馈机构A.决策指挥机构是指中央人民政府和地方各级人民政府的行政首脑机关是各级政府的指挥决策中心B.执行运转机构是指隶属于决策指挥系统的各个职能部门是各级政府分管专门行政事务的执行机构C.参谋咨询机构也可称为智囊机构,是指为决策指挥机构提供所需的各种信息资料和各种备选方案的辅助机构D.监督反馈机构也是决策指挥系统的辅助机构具有相对的独立性,它的主要任务是对执行运转机构的工作进行监督检查其有无违法行为,并及时将信息反馈给决策指挥机构3)按照行政组织的法律地位分独立机构和内设机构A.独立机构是指具有法人地位能单独履行行政管理职能承担义务切财务独立的机构B.内设机构是指独立机构中的内部机构,不具备独立法人地位,不能独立对外行使职权
二、行政组织的结构在行政组织结构中,最重要的是纵向、横向结构,它是行政组织系统中的基本框架
1.行政组织的纵向结构(管理级别划分)1)纵向结构的含义2)行政层次和行政幅度的关系A.行政层次(纵向)B.行政幅度(横向)C.两者的关系(反比关系)D.影响行政幅度的因素
2.行政组织的横向结构1)横向结构的含义2)行政组织部门化的方式A.区域部门化B.职能部门化C.程序部门化D.服务对象部门化E.行业和产品部门化
三、行政组织的体制
1.首长制和委员会制(就组织最高决策权责赋予的人数而言)A.首长制(又称“一长制”)a.含义b.优缺点优点(行政效率高、责任明确)缺点(独断专行、滥用职权)B.委员会制a.赋予一个委员会b.优缺点优点(集思广义、防止独断专行)缺点(行政效率低、责任不明确)目前使用首长负责制(两者结合使用)
2.集权制与分权制(就上下级权限集中分散的程度而言)A.集权制a.含义b.优缺点优点(政令统一)缺点(下级没有积极性、主动性,一刀切,不符合当地实际情况)B.分权制a.优缺点优点(调动当地积极性、因地制宜)缺点(上级权力架空)
3.官级制与职能制(就构成单位的功能与性质而言)A.官级制B.分离制两者合并,直线职能制(我国使用)
四、我国行政组织体系
1.中央人民政府机构1)国务院的性质国务院即中央人民政府是最高国家权力机关的执行机关是我国最高国家行政机关2)国务院的组成人员总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长3)国务院机构设置A.国务院办公厅B.国务院组成部门(部委机构)22个部外交、国际、公安、司法、安全、监察、民政、人事、教育、科技、建设、交通、水利、农业、商务、文化、卫生、信息产业、劳动和社会保障、国土资源4个委员会国家发展与改革委员会(发改委)、国防、科学技术工业委员会、国家民族事务委员会、国家计划生育委员会1行1署中国人民银行、审计署C.国务院直属机构15个海关总署、税务总局、环保总局、民航总局、广电总局、体育总局、工商总局、统计局、林业局、质监局、食品药品监察局、知识产权局、旅游局、宗教事务局、出版署总局比局大半个行政权力D.国务院办事机构6个港澳办、外事办、侨务办、法制办、体改办、研究室E.国务院部委管理的国家局外国专家局(人事部)、海洋局、测验局(国土资源部)、邮政局信息、产业部、文物局(文化部)中医药管理局(卫生部)、外汇管理局(央行)F.国务院议事协调机构全国委员会、全国绿化委员会、国务院、学位委员会、国家防汛抗旱总指挥部、国务院三峡工程建设委员会、国务院扶贫开发领导小组G.国务院直属事业单位新华通讯社、中国科学院、中国社会科学院、中国工程院、国务院发展研究中心、国家行政学院、中国地震局、中国气象局等
2.地方各级人民政府机构1)省、自治区、直辖市人民政府A.地位、双重从属及最高一级地方国家行政机关双重从属从属国务院、从属国级国家权力机关B.组成人员本级人民政府的正、副职领导人、秘书长、厅长、局长、委员会主任C.机构设置厅、局、委省(厅、委)直辖市(局、委)D.派出机构行政公署
3.县、自治县、县级市、地级市的区人民政府A.地位本级人大的执行机关,地方国家行政机关B.组成人员本级人民政府的正副职领导人、局长、科长C.机构设置局、委、办、科D.派出机构区公所、街道办事处4.乡、民族乡、人民政府A.地位本级人大的执行机关、基层国家行政机关B.组成人员本级人民政府的正副职领导人C.机构设置综合性办公室
五、行政组织的设置原则1.职能优先原则1)要明确机构存在的前提是其所担负的职能政府职能的存在决定了政府机构的设置2)要确定政府总体的配置3)要合理划分政府职能4)要以政府职能为依据来检验政府机构设置的合理性
2.精简与效能原则1)机构设置要精简2)人员编制要精干3)办事程序要简化
3.完整统一原则1)政府的职能要完整统一2)政府的机构设置要完整统一3)政府的行政权力要完整统一
4.适当授权的原则1)坚持纵向层层合理授权2)要按职能目标横向归类分权管理第三章行政领导
一、行政领导的概述
1.行政领导的含义1)领导的含义2)行政领导的含义A.领导是一种行为活动过程,旨在实现某一目标B.领导是领导者又被领导者施加影响的过程C.领导也是一种上下双方共同行为的过程D.领导活动是在特定的环境中进行的,它不能超越环境的制约3)行政领导的要素A.三要素说
2.行政领导的特性1)等级性2)权威性a.职位b.领导者个人人品3)综合性4)服务性
3.行政领导的类型1)根据行政领导者对权力运用的方式来划分A.集权型B.放任型C.民主型(参与型)2)根据行政领导者对人员与工作的关心程度来划分A.虚弱型B.任务型C.乡村俱乐部型D.中间型E.战斗协作型5种领导类型是根据美国学者布莱克和穆顿提出的“99管理方格”归纳的,99管理方格有81种方法
4.行政领导的方式1)强制方式2)疏导方式3)激励方式4)示范方式
二、行政领导者
1.行政领导者的权威
2.行政领导者的职能1)决策2)用人(主要)3)规划4)组织(次要)5)指挥6)协调7)控制(纠正错误机制)
3.行政领导者的素质1)政治思想素质A.有较高的政治理论修养、原则性强B.有强烈的事业心和高度的责任感、积极进取C.有高尚的品质、廉洁奉公、公道正派2)专业知识素质A.要成为通才,具有广博的知识面B.要成为专才,精通专业是自己所领导的部门的内行C.要成为管理人才,掌握一定的管理学知识和技能3)领导能力素质A.周密的思考能力B.良好的预测能力C.果断的决策能力D.高超的驾驭能力E.准确的识才能力F.灵活的协调能力G.敏捷的应变能力H.广泛的交际能力I.较强的语言文字能力J.勇敢的开拓能力4)身体素质A.身体健康、精力充沛B.思维敏捷、情绪稳定C.言行得体、仪表大方5)心理素质A.有坚定的自信心B.有坚强的意志力C.有宽容的气度
5.行政领导者的领导艺术1)授权的艺术2)授权的原则3)用人的艺术A.用人不疑、疑人不用B.扬长避短、适才适用C.注重激励、奖罚分明D.用养结合、爱护下属4)从事艺术A.大事亲自办,小事委托办,急事优先办,常事照常办B.抓中心环节C.抓两头、带中间D.弹钢琴(统筹领导)5)组织的艺术A.充分利用组织资源a.人员合理分工b.资金合理使用c.制定适宜的工作规范B.激励手段、运用得当a.以奖励为主,奖励形式的多样化b.对惩罚的慎用,例如玛丽凯(梅林凯)的“三明治”式的批评6)开会的艺术A.会议成本的计算,会议成本=隐性成本+显性成本隐性成本=2A*B*CA表示每小时职工平均工资的3倍B表示出席会议的人数C表示会议用去的时间显性成本=会议设施租用费+会议场地租用费+旅费+食宿费+文件资料准备费等B.控制会议成本的途径a.会议数量控制b.会议经费控制c.会议内容控制d.会议规模控制e.会议地点控制f.会议时间控制C.提高会议效率的具体做法a.议题明确b.准时开会c.预定出席人数d.限定报告人以及出席人发言时间e.控制会议时间在90分钟以内f.会议期间避免一切干扰g.决议要当场确认7)运用时间的艺术A.领导者的时效观a.有价观b.机会观c.运筹观B.运筹时间的技巧a.艾伦莱金的分类法b.彼得杜拉克的集中法c.查尔斯哈曼的个性法6)人际交往的艺术A.决定人际交往的因素a.相似性b.互补性c.距离d.回报B.人际交往的艺术a.学会爱人b.学会寻找共同点c.让对方感觉到他自己的重要d.学会关注和倾听e.经常微笑f.及时感谢g.善于表扬h.用心记住别人的姓名i.谈论往事C.与上级关系的处理a.处理与上级关系的基本态度
①多看长处,少看短处
②助共长、避其短b.处理与上级关系的基本方法
①自己职责范围的事不麻烦领导
②重要的事请示汇报
③请示工作要用商讨
④提意见要注意方法
⑤善于报告自己的情况
⑥和上级领导等距离相处
⑦尽可能不打搅领导的政策工作
三、行政领导集体
1.行政领导集体的结构1)年龄结构合理的年龄结构是指群体成员的老中青比例要合理,呈梯形结构2)知识专业结构合理的知识专业结构要求领导集体要适应涵盖领导工作的具有不同知识专业的人才组织,呈现群体通才的特征3)智能结构所谓智能是人适用知识解决问题的能力,这种能力包括思维和实践两个部分,也就是说智能主要是指思维和实践的能力合理的智能结构是指具有不同智能类型的人合理搭配古代帅才型、将才型、智囊型现代思想家、政治家、科学家等4)气质性格结构人的气质性格是由先天的胜利、心理因素以及后天的环境因素造成的精神行为方面表现出来的特征气质类型胆汁质(外向、反映快、有魄力却没耐心)多血质(活泼、情绪不稳定)粘液质(稳重、反映慢、严谨)抑郁质(内向、敏感、细致)性格类型内向型与外向型、独立型、顺从型与中间型、理智型、意志型与情绪型等合理的气质性格结构是指具有不同气质性格类型的人合理搭配,它包括两方面的要求一是行政领导集体应有各种气质性格的人组成,避免单一性,二是按互补的原则进行分配
2.行政领导集体的优化1)个体要素有效的原则指进入领导集体中的领导者个体具有良好的素质和能力,能有效的发挥作用,为此在挑选领导者时要做到三点A.德才兼备B.扬长避短C.适才适用2)群体互补原则指科学搭配领导集体的各种结构要素使之产生良好的总体效应A.梯型的年龄结构B.合理的知识专业结构C.多类型的智能结构D.协调的气质性格结构3)经常调整流动原则领导集体的结构必须随着客观情况的发展变化不断调整A.更新行政领导者的知识结构和专业结构B.搞好新老领导者的合作交替及时调整行政领导集体的素质结构C.鼓励人员积极流动第四章行政决策
一、行政决策概述
1.行政决策的含义和特点1)行政决策的含义和特点Decisionmaking顾名思义即作出决定是指个人式集体为解决某一方面的问题实现其目标而制定优选并实施某种方案的过程决策的特点是A.针对性针对提到日程上需要作出决定的问题B.目标性是为了达到某个预订的目标C.实施性要付诸实施、采取行动D.选择性对若干可行的方案进行科学比较后作出选择E.优化性寻找优化的目标和达到目标的优化途径F.预测性对未来行动的环境条件效果作出科学的预测2)行政决策的含义和特点行政决策是政府机关及国家公务员为实现一定的行政目标而制定选择实施行动方案的过程行政决策除了具有一切管理决策所共有的特性外,还具有不同于其他管理决策的特性主要体现在以下几方面A.决策主体上的特定性行政决策的主体主要是中央和地方各级国家行政机关及其行政人员B.决策内容上的广泛性行政决策内容涉及到整个国家和社会范围的一切公共事务C.决策目标上的非营利性D.决策依据上的法定性E.决策执行上的独占性和权威性F.决策效果上的不易衡量性3)行政决策的要素A.决策主体B.决策客体C.行政信息D.决策方法E.决策效果
2.行政决策的地位和作用1)行政决策是行政管理过程的首要环节和执行各项管理职能的基础2)行政决策是行政首长的基本职能3)行政决策正确与否是行政管理成败的关键4)行政决策的民主化、科学化问题直接关系到现代化建设的进程
3.行政决策的理论与模式1)以切斯特巴纳德为代表社会系统学派2)以郝伯德西蒙为代表的决策理论学派3)以提斯维尔为代表的行为主义政治学派4)查尔斯林德布洛姆提出的渐进决策理论5)阿米泰埃佐尼提出的混合扫描决策模式6)经验型决策模式
二、行政决策的类型
1.依据行政决策主体地位的不同,可以分为国家决策和地方决策1)国家决策是由中央政府作出的决策2)省(自治区、直辖市)市、县、乡(镇)政府作出的决策则属于地方政策2.依据行政决策设计问题的规模和影响程度不同,可分为战略决策、战役决策、战术决策1)战略决策是指带有全局性、方向性的重大问题的决策,它影响深远、涉及范围广泛2)战役决策是为战略决策所制约并为之服务的局部性或阶段性决策3)战术决策则是技术性问题的决策
3.依据决策目标性质的不同,可分为程序化决策和非程序化决策1)程序化决策是对重复出现的有一定常规可循的问题的决策2)非程序化决策是对偶然发生或首次出现的没有现成规范和原则可循的问题的决策
4.依据决策条件和结果的不同,可分为确定型决策、风险型决策和非确定型决策1)确定型决策是指面临确定的环境和条件,各不同方案的结果也是确定的,因为可按要求从中选出最佳方案的决策2)风险型决策是具有一个确定的目标,面对两种以上环境和条件,不同方案在不同环境条件下的不同结果可计算不能完全断定未来出现的是哪一种环境条件,但可预测其出现的概率,有一定的把握要具一定风险的决策3)非确定型决策是指面临各种不确定的环境和条件,每种方案在不同环境和条件下的结果又是不确定的,因为从中选择方案没有把握要冒风险的决策
5.依据决策目标要求,可分为最优决策和满意决策1)最优决策是指追求理想条件下的最优目标的决策2)满意决策是指在现实条件下求得满意目标的决策
6.依据决策实施时间的先后来分,可分为有效决策、备用决策和追踪决策1)有效决策是指行政组织对所有的决策方案进行初次选择后准备实施的决策2)备用决策是指初始决策时没有被选中,但环境发生变化时可以启用的备用方案,即第
二、三套方案3)追踪决策是指当环境发生重大变化,有效决策的实施将危及决策目标的实现时,对目标或决策方案所进行的一种根本性的修正
三、行政决策的基本原则1.预测原则要求决策者掌握和利用科学预测方法高瞻远瞩了解管理对象的发展趋势,时空条件影响后果,然后做出正确的决策
2.系统原则要求决策者应该对整体与局部,内部条件与外部环境,当前利益和长远利益,主要目标和次要目标,及其他们之间的相互关系,相互作用,加以综合分析然后进行决策
3.信息原则信息是决策的基础,决策过程实际上是一个信息的收集加工和变化的过程,决策者只有掌握全面、准确、及时的信息才能做出正确的决策
4.可行原则决策是否可行,取决于主观客观许多因素,要认真分析比较,使人力、物力、时间、技术各方面都得到保证,行政决策必须讲求社会效益、经济效益,因而必须从这些方面进行可行性论证
5.择优原则要求决策时初拟的方案要多,经过筛选以后至少留下两个方案,本着择优精神,权衡利弊,全面对比,确定最终方案6.动态原则要求决策者在决策开始时就要富于远见,能适应未来的发展,保持可调节的弹性,准备应变性措施,另外,在决策实施中,要注意信息反馈,随时检查验证,一旦发现决策和客观情况不相适应,就及时调整7.效益原则要求行政决策首先要把效益放在首位,既要考虑社会效益,也要考虑经济效益,但要以社会效益为主8.民主原则包括两方面的内容,一是决策时要发扬民主,集思广益,听取各方面的意见,扩大决策的参与面,二是决策的内容和效果要能体现和代表大多数人的利益
四、行政决策的基本程序和方法决策程序可概括为如下四个阶段
1.发现问题,确定目标阶段1)发现问题2)确定目标(目标是合法的、先进的、可行的、达到三个要求)A.可以计量其结果B.可以规定其时间C.可以确定其责任3)发现问题,确定目标阶段,必须进行广泛深入的调查研究和掌握科学的预测方法A.调查研究方法开小型调查会,蹲实调查,“解剖麻雀”等B.科学预测方法因果型预测、模拟型预测、直观性预测、定量性预测
2.拟定备用方案阶段1)集思广益,粗拟方案2)精心设计,拟订方案3)拟订备用方案阶段,必须坚持群众路线,注意发动群众和发挥专家学者的作用这一阶段国外比较流行的方法有A.头脑风暴法又叫自由思考法,它通过小型会议的形式,鼓励与会人员进行创造性的思考,自由发言,以便相互启发,引发连锁反应,形成新的设想B.对演法则是不同方案的制定小组展开辩论,互攻其短,以充分揭露矛盾或者拿出一个方案进行预演,认为设置对立面去评议,挑剔反驳
3.选择最佳方案阶段1)全面评估对各种可行性方案的经济效益,社会效益和方案实施时将会遇到的困难、阻力等限定因素以及敏感度进行分析对比,全面评估,总体权衡2)综合选优按照全局性、长远性、效益性、适应性等选择标准进行选择,从中选出或综合成一个最佳方案,形成决策3)做好方案的评估选择,一般用经验判断法、数学分析法、实验模拟法等风险型决策的决策方法风险型决策通常以期望值大小为准则来选择行动方案期望值=概率1*利润1+概率2*利率2+概率3*利润3+…………+概率N*利率N非确定型决策的决策方法,通常有3种决策方法A.极大极小损益值(小中取大法,是一种比较悲观而保守的决策方法)B.极大极大损益值(大中取大法,是一种比较乐观而积极的决策方法)C.极小极大损益值
4.方案的实施和完善阶段1)方案的实施A.建立正式的决策追踪和监测制度,对决策的实施情况进行经常性的考察、监督、测定、评估和核实B.建立畅通的信息反馈渠道,使决策者及时了解方案实施的情况,以便及早采取修正措施2)方案的完善A.适当修正,当反馈信息表明方案基本可行,仅在某些方面存在缺陷或由于环境变化使之在某些方面要作出相应调整,这时对原方案加以适当修改、补充、完善即可,不可重新决策B.重新决策,当反馈信息表明,主客观条件已发生重大变化或原有决策有重大失误,危及目标的实现时,则必须改变原有决策,重新进行决策,这就是追踪决策3)追踪决策A.回溯分析B.非零起点C.双重优化D.心理效应第五章行政执行一.行政执行的涵义1.行政执行的涵义行政执行是指政府执行机构或行政人员通过各种行政行为把既定的目标变为现实的过程,它是政府工作中最经常、最普遍、最广泛存在的一种行政行为行政执行的最高层次的目标是国家的法律和国家权力机关的各项决定第二层次的目标是党和中央政府的各项政策与重大决策第三层次的目标是一般意义上的行政决策
2.行政执行的地位和作用1)行政执行的地位行政执行是政府行政机构的主要行政行为,是公共行政管理最基本的也是最重要的实现方式2)行政执行的作用A.实施政府的各项职能B.实施国际的法律,政策和行政决策C.检验各项既定的政策、法规和行政决策D.检验行政机构的行政效率和考验行政人员的行政能力
3.行政执行的基本原则(P110-111)1计划原则2)准确迅速原则3)灵活创新原则4)统筹兼顾原则5)激励原则二.行政执行的基本程序与准备工作
1.行政执行程序的基本要件1)要明确执行任务的机构和人员2)要明确执行机构和人员的权限、义务和责任3)要明确执行机构和人员的相互配合衔接关系以及各项工作于事务的先后顺序4)要明确各项行政执行活动的时限5)要明确执行结果的处理方式
2.行政执行活动的准备工作1)计划准备即编制实施决策行动计划2)组织准备即落实执行任务行政机构和行政人员3)思想准备即做好行政人员思想教育和动员工作4)物资准备即合理分配财力物力三.行政执行的实施与评价
1.行政执行的实施1指挥与授权在行政执行活动中,适时的指挥和适当的授权是必不可少的A.指挥a.在行政执行活动中,指挥是行政领导的主要职能和法定权力b.指挥的主要形式包括口头指挥、书面指挥和现场与会议指挥B.授权的类别主要有1)充分接受只确定目标、定额、期限,而将具体行动问题完全交由下属去处理,这种授权适用于下属能力强,工作任务较为简单的情况2)有权授权下属的某些行为决定要经过授权者审核这种授权适用于下属能力不强、工作任务较复杂、风险较大等情况3)动态授权指挥者可以根据情况灵活运用充分授权或有限授权这种授权适用于对下属情况把握不准和环境多变等情况4)制约授权将有关权力分解后授予两个或两个以上的下属行驶,使其互相制约,这种授权适用于一些需要严格控制的关键性工作岗位,特别要注意分清下属的职责权限
2.沟通时组织和人员之间交流信息、通报情况、相互了解、取得共识的活动,沟通是群体行为保持一致性和连续性的重要形式b.沟通可以有多种方式按沟通的方向来说,有上行沟通、下行沟通和平行沟通;按沟通的性质来讲,有正式沟通和非正式沟通;按沟通的传递媒介来划分,有口头沟通、书面沟通、电子沟通(P124-128)
3.监督与控制监督与控制也是行政执行活动的一个重要环节,它不仅指对行政机构和人员偏离目标和规范的行为进行检查纠正,同时也包括通过行政执行活动对社会上所有偏离目标和规范的行为进行监管和调控C.对行政执行机构和人员的监督与控制,是一种直接的行为监督与控制,它一般是通过行政组织系统实施的对社会行为的监督与控制主要是一种宏观控制与间接控制,一般可通过法律手段、经济手段、和行政手段来加以实施
2.行政执行的评价在行政执行活动阶段性工作结束之后,要进行工作总结与评价总结与评价的内容大致包括以下几个方面1对行政执行活动进行全面的回顾和检查2)对行政执行情况进行实事求是的评价例如,哪些措施发挥了作用?哪些部门的工作取得了较好的效果?表现的最为出色?3)总结成功的经验的教训四.行政执行中的障碍及解决对策
1.影响行政执行的因素1)行政执行系统内部的影响因素A.行政机构的组织结构B.行政领导者C.行政人员2)行政执行系统外部的影响因素A.行政任务的性质B.行政决策的质量C.行政环境的限制
2.行政执行中存在的主要问题1)行政执行中的“中梗阻”2)行政执行中的“观望症”3)行政执行中的“脱型”、“走样”4)行政执行中的“低效率”
3.提高行政执行效率的对策1)加强行政决策的科学性和规范性首先,行政决策要正确政府在制定决策时要加强调查研究,提高决策方案的可行性程度其次,行政决策还要明确、具体、规范因为这是行政执行的依据,也是对行政执行进行控制监督的基础2)合理设置行政组织的结构由于行政执行过程是一个多层次的创新决策过程,这就要求在权力结构上处理好集权和分权的关系,充分调动系统各个层次的积极性3)建立精干高效的行政执行人员队伍行政领导者在挑选决策的执行者时,首先要做到知人善任,合理使用人才其次,用人所长也是十分重要的18。