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分类号密级UDC编号10520硕士学位论文论构建和谐社会中的政府能力建设二OO六年五月二十日中南财经政法大学学位论文独创性声明和使用授权声明学位论文独创性声明本人所呈交的学位论文,是在导师的指导下,独立进行研究所取得的成果除文中已经注明引用的内容外,本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写的作品对本文的研究做出重要奉献的个人和集体,均已在文中标明本声明的法律后果由本人承当论文作者(签名)年月曰学位论文使用授权声明本人完全了解中南财经政法大学关于收集、保存、使用学位论文的规定本人愿意按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版,同意学校保存学位论文的印刷本和电子版,或采用影印、缩印、数字化或其它复制手段保存论文;同意学校在不以营利为目的的前提下,建立目录检索与阅览效劳系统,公布论文的局部或全部内容,允许他人依法合理使用(保密论文在解密后遵守此规定)论文作者(签名):年月曰摘要随着我国社会主义市场经济和政治民主乃至行政民主的迅速开展,公共政策已经成为政府调控现代市场经济和进行社会管理不可或缺的重要手段之一,其作用和影响愈来愈大为了制定出科学、合理、公正的公共政策,人们不断地从多方视角、通过多种途径进行探讨及实践其中,公民参与可谓是提高公共政策质量的重要途径之一,甚至可以说是公共政策的基石公民参与政策制定在政策过程中扮演着越来越重要的角色,公民参与巳成为公共政策产生的不可逾越的过程改革开放以来,社会政治经济文化多方面的发展促进了公民参与政策制定的良性开展,公民在政策过程中的行为比起过去更加积极,方式也丰富多样,在民主政治和依法治国的建设和开展中,发挥了十分重要的作用但不容无视,公民在参与政策制定的过程中也存在一些问题与缺乏,因此推进中国公民有序参与政策制定还需要做好许多工作本文在研究借鉴中外学者对公民参与政策制定理论成果的根底上分析了我国公民参与公共政策制定的原因、背景、在实践探索中取得的成就和尚存在的不足,并从政府、社会、公民三方面提出了对策建议本文坚持马克思主义理论与实践相结合的学风和方法论,按照理论与实际、历史与逻辑、标准性研究与实证性研究相统一的原那么,灵活运用文献研究、比照分析、社会调查、系统分析等方法来进行研究文章分三个局部第一局部首先对公民参与进行了概念分析,并指出了影响公民参与政策制定的三个主要因素,接着分析了转型时期我国公民参与政策制定的背景及其功能和作用充分说明公民参与公共政策制定已是大势所趋,在政策过程中发挥着基石性作用第二局部主要分析了我国公民参与政策制定的实践首先肯定了我国公民参与在实践和探索中取得了巨大成就,在法律和政策保障方面、具体制度等方面都呈现出良好的开展态势和特点,然而不可否认的是,我国公民在参与政策制定的过程中也存在着一些不可无视的矛盾和问题从政府方面说,公民参与政策制定的法律、制度、机制等方面尚存在缺失;从公民社会方面说,非政府组织开展滞后,缺乏参与型政治文化;从公民个体方面说,我国公民作为政策的主体尚不成熟,这些都阻碍了我国公民参与政策制定的过程第三局部在第二局部分析我国公民参与政策制定尚存在的矛盾和缺乏的基础上,提出了扩大我国公民参与政策制定的对策思考政府方面应全方位进行公民参与政策制定的制度创新;公民社会方面要大力着手公民参与政策制定的组织文化建设;公民个体方面要努力提高公民参与政策制定的科学素养关键词公共政策;政策制定;公民参与AbstractAlongwithChinasocialistmarketeconomyandthepoliticaldemocracyandeventheadministrativedemocracyrapiddevelopmentthepublicpolicyalreadybecameoneoftheindispensableimportantmethodsofthegovernmenttoregulatethemodemmarketeconomyandtocarryonthesocialmanagementitsfunctionandinfluencewasbecomingbiggerandbigger.Inordertomakescientificallyformulatereasonableandfairpublicpolicypeopleconstantlyfromvariousperspectivesexploreandpracticethroughvariouschannels.Amongthemthecitizenparticipationwassaidtobeanimportantwaytoimprovethequalityofpublicpolicyitcouldbethecornerstoneofpublicpolicy.Citizenparticipationinpolicy-makingatthepolicyprocessplayedanincreasinglyimportantrolecitizenparticipationinpublicpolicyhasbecometheinsurmountableprocess.Sincethebeginningofreformandwasopeningupthesocialpoliticaleconomicandculturalaspectsofdevelopmentpromotedthehealthydevelopmentofcitizenparticipationinpolicyformulationcitizensinthepolicyprocessedmoreactivelythaninthepastactsbyrichandvariedwaysintheconstructionanddevelopmentofdemocracyandtheruleoflawplayedaveryimportantrole.Butnottobeignoredtherewerealsosomeproblemswithinadequateintheparticipationofcitizensinpolicy-makingprocessthustheChineseorderlyparticipationofcitizensalsoneededalotofworkinpolicymaking.ThispaperanalyzedthereasonsandbackgroundofcitizensparticipatinginpublicpolicymakinginChinabasedontheChineseandforeignscholarsresearchonthetheoryofcitizenparticipationinpolicymakingthepracticeexplorationachievementsandtheremainingdeficiencies.Thispaperresearchmainlyusedthemethodsofliteratureresearchthesocialinvestigationthecorrelationanalysiscomparativeanalysisandsoon.Structurallythispaperconsistsofthreeparts.Inthefirstpartatfirstanalyzedtheconceptofcitizenparticipationthethreemainfactorstoimpacttocitizenparticipationinpolicymakinganalyzedthebackgroundsofcitizensparticipatinginpolicymakinginthetransitiontimethefunctionandrole.Fullydecryptedcitizenparticipationinpublicpolicydevelopmentwasthetrendofthetimeswasthecornerstoneofpublicpolicy.Inthesecondpartmainlyanalyzedthepracticeofcitizenparticipationinpolicymakingaffirmedourcitizensparticipationinpracticeandexplorationhasholdahugesuccessintheaspectoflawpolicyandinstitution.Buttherewerealsoanumberofcontradictionsandproblemsthatcouldnotbeignoredinthecitizenparticipationofpolicy-makingprocess.Fromthegovernmentaspectitremainedsomedeficienciesinlawsinstitutionsmechanismsandotheraspectsincitizenparticipationinpolicymaking.FromthecivilsocietyaspecttheNGOsdevelopmentlaggedbehindlackedofparticipatorypoliticalculture.FromcitizenaspectcitizensasthemainpolicywerenotripeinChina.AllthesehinderedcitizenstoparticipateinpolicymakingprocessinChina.Inthethirdpartbasedontheanalysisofthesecondpartsuggestedsomecountermeasuresofexpandingtheapproachtoexpandingcitizenparticipationinpolicymaking:thegovernmentshouldundertakeacomprehensivesystemofcitizenparticipationinpolicymakinginnovationthecivilsocietyshouldstrengthentheorganizationandculturebuildofcitizenparticipationinpolicymakingthecitizensmuststrivetoenhancetheparticipationofcitizensinpolicy-makingscientificaccomplishment.KeyWords;PublicpolicyPolicy-makingCitizenparticipation导论1第一章关于公民参与的根本分析3第一节公民参与的内涵3第二节转型时期我国公民参与政策制定的背景分析8第三节公民参与政策制定的功能与作用11第二章我国公民参与政策制定的实践16第一节我国公民参与政策制定取得的成就16第二节我国公民参与政策制定尚存在的缺乏22第三章扩大我国公民参与政策制定的对策思考31第一节全方位进行公民参与政策制定的制度创新31第二节大力着手公民参与政策制定的组织和文化建设36第三节努力提高公民参与政策制定的科学素养40结语44参考文献45后记48随着社会主义市场经济和政治民主乃至行政民主的迅速开展,公共政策已经成为政府调控现代市场经济和进行社会管理不可或缺的重要手段之一,其作用和影响愈来愈大然而,由于政府自身的缺陷和公共事务的愈加复杂等因素,致使公共政策并不像人们所想象的那样有效于是为了制定出科学、合理、公正的公共政策,人们不断地从多方视角、通过多种途径进行探讨及实践其中,公民参与可谓是提高公共政策质量的重要途径之一,甚至可以说是公共政策的基石公民参与的提出在我国当前政治体制下具有特定的价值主要表达在以下三个方面首先,公民参与是实现政治文明的重要内容
①党的十六大报告指出:“开展社会主义民主政治,最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”公民参与,是人民当家作主的应有之义公民参与,是民主程序的核心概念只有通过广泛的参与,公民才能体会到什么是人民民主,在心理上认同和建立民主的作风,在行为上获取民主办事的方法,从而为实现政治文明、推动民主宪政进程夯实根底;其次,公民参与是依法治国、建设社会主义法治国家的内在要求
②实现法治,就要求公民有效地参与到我国的法治进程中来通过公民参与,推动中国法治开展中的两种力量一一政府主导型和社会化法运动的契合,从而更好推动法治的开展;通过公民参与,有利于法律制度得到公民的认知、认同和信仰,从而有效地树立起法的权威;通过公民参与,有利于体现公民在法治开展中的主体地位最后,公民参与是重塑政府的推动力,也是当前政府改革的重要目标
③当前我国正在深化行政管理体制的改革,这就要求公民的有效参与,通过公民参与增加政府决策的管理的透明度,提高决策的科学和民主性,增进公民与政府之间关系的和谐,同时可以促进政府依法行政,使政府接受人民监督有了实际的内容此外,加强公民参与和实现行政民主化正在成为新时代全球性的公共管理改革的开展趋势我国宪政的开展和行政的改革不能无视这一开展趋势,而必须与之保持同步公民参与政策制定已是大势所趋,越来越多的人支持公民参与香港学者莫泰基在《公民参与社会政策的基石》一书中谈到“安思坦、桑利、皮尔斯和斯蒂菲尔,均认为公民参与是增进人民在决策程序中的权利的一个重要手段柏特曼强调了直接的公民参与在改善民主质量中的作用弗里德曼把它看作是一个增罗豪才《健全公民参与机制,推动政治文明建设》,人民日报,2003年9月9日版,第D6面王三秀、胡霁云《论我国法治开展中公民参与的价值及其实现》,《当代法》,2003年第2期杜钢建:《公民参与宪政开展的必然趋向》,转引自.进公众理解规划程序的重要战略”
①公民参与能加强公民对政府的信心和信任较易使公民支持政府政策,并予以执行上的方便和合作近些年来,决策应该注入更民主的表达的观点日益盛行,要求民主决策的呼声愈来愈高“有许多个案说明,做规划的专业人员在规划程序中注入了高度的公民参与如伯兰号召规划专业要意识到公民参与的重要意义,宣传更为民主的规划机制古斯查克也提倡让公民代表成为决策伙伴,并呼吁合作规划’秉承类似的路线,弗里德曼提出和解规划的思想,强调消费者与规划者之间的交互作用和公众利益的重要性柯伊斯把参与规划视为第三世界社会规划的最有效方法之一”
②另外,许多学者也分别从原那么上、学理上及意识形态上来解释有关“公民参与”的争议并进而探讨公民参与的功能和价值目前国内学术界对于公民参与政策制定的研究已取得一些阶段性的成果,但其深度和广度还有待于深入和拓展在已有的成果中,有从宏观层面论述的,也有从微观论述的在公民参与政策制定的方式、缺乏之处及标准对策等方面还存在很大研究空间综合各种类型的文章,可以看出学术界集中于对公民参与政策制定本身的研究,从政府、公民单方面研究公民参与政策制定,而无视决策过程中政府、公民社会和公民三方面之间的关系,没有综合三者的关系探讨公民参与政策制定缺乏的问题本文就是在研究借鉴中外学者对公民参与政策制定理论成果的根底上分析了我国公民参与公共政策制定的原因、背景、在实践探索中取得的成就和尚存在的缺乏,并从政府、社会、公民三方面提出了对策建议参见莫泰基《公民参与社会政策的基石》,参见莫泰基《公民参与社会政策的基石》,第一节公民参与的内涵公民参与
①概念分析从民主政治的一般内涵分析公民参与公民参与CitizenParticipation是民主政治的核心概念,是现代民主的重要表现形式之一美国政治学家马克•彼得拉克认为公民参与是民主的希望
②所谓民主,从其目的性讲,就是要表达广阔人民群众的意愿,代表广阔人民群众的利益;从其手段性讲,就是要让群众说话,要让群众更多地参与政策、法规的制定过程公民参与源于古希腊雅典的直接民主模式,到
十八、十九世纪表现为洛克与密尔提倡的民主理论、黑格尔的“公民社会观”、哈贝马斯的“公共领域”论点表达在公共行政领域中那么为近代新公共行政学派所主张的“公民参与”,认为公民参与可使政府公共部门更能反映民众关心的问题,解决民众与政府的冲突,促使公共决策合法化,并提高政府的行政能力在既有的研究文献上,公民参与的概念界定形形色色公民参与理论的先驱安斯Sherry•R•Arnstein1969认为,“公民参与是一种公民权力的运用,是一种权力的再分配,是目前在政治、经济等活动中,无法掌握权力的民众,其意见在未来能有方案地被列入考虑”
③Garson与Williams1982提出,“公民参与是在方案的执行和管理方面,政府提供更多施政回馈的渠道以回应民意,并使民众能以更直接的方式参与公共事务,以及接触效劳民众的公务机关的行动”
④国内一些学者认为,“公民参与是指普通公民通过各种合法方式参加政治生活,影响政治体系构成、运行方式、运行规那么和政策过程的行为,是现代民主政治最公民参与有很多相关的名词,如“政治参与”、“人民参与”、“基层参与”、“社区参与”、“公共参与”、“民间参与,二“公民涉入”、“公众参与”、“普及参与”等参见莫泰基《公民参与社会政策的基石》,中华书局,1995年1月,第3页,这些不同的名词虽然名称不同、使用的学术领域及议题不同,但是,其所指涉的参与行动与意义那么大致相类似不过,本文着重的是公民通过参与公共政策制定的行动所表现的公民资格、权利与义务,所以用“公民参与”比拟符合本文所要表达的内容美马克•彼得拉克《当代西方对民主的探索希望、危险与前景》,《国外政治学》1989年第1期,第1页3ArnsteinSherry1969:uALadderofCitizenParticipationJournalofAmericanInstituteofPlannersVol.
35.
④GarsonG.D.andJ.D.Williams1982aPublicAdministration:ConceptReadingSkill”BostpubionMassachusetts AllynBacnlnc.主要的特征之一”
①“公民参与是指公民试图影响和推动政治系统决策过程的活动”
②上述对“公民参与”的不同理解,反映出研究者们对“公民参与”这一概念所应涵盖的内容和范围宽窄变化的不同认识
(二)从公共政策形成的过程分析公民参与“政治是生活的支柱无论在什么地方,人们因为想获得或需求资源而资源存量缺乏而发生斗争,就会有政治同样,无论在什么时候,只要对报酬与分配的价值标准有争执,也会有政治正是这些斗争的过程和结果引导我们去研究公共政策”
③公共政策是政府对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准那么
④公共政策涉及整个社会的公共利益,其目标在于实现公共利益与推进社会福祉,公共性是公共政策存在的基石与权威性的根源公共政策的公共性不只是说公共政策对社会公众可能产生的影响,而是说在政策过程中“社会公众”所扮演的角色一一公众以各种方式和途径广泛参与政策制定,以表达和实现自己的利益要求如果从公共政策形成的过程角度定义公民参与,那么“公民参与是指对某项公共事务或政策具有利害关系的个人或团体,直接涉入政策过程中,以影响政策结果或了解、熟悉有关该政策信息的一种咨询活动”
⑤另外,从社区的观点来说“公民参与就使社区的居民运用权力,以决定有关社区中一般事务的过程”
⑥
(三)公共政策制定中的公民参与的涵义从民主政治的一般内涵或公共政策形成过程来看,其实,我们对于“公民参与”可以有一个更加宽泛的概念公民参与绝不仅仅只是局限于“投票”行为,还应包括公民对公共事务积极而深入的主动介入;这样的行动不仅是积极地维护公民自身的利益,更可以创造公共利益;参与的人员也不只限于社会或政治精英还包括一般民众,可以对与己有关的社区事务具有决定的权力因此,在公共政策制定中,所谓“公民参与”,就是为了落实民主政治、追求公共利益及实现公民资格,由公民个人或公民团体从事包括所有公共事务与决定的行动,这些公共事务以公民本人切身的地方性事务为根底,再逐步扩大到全国性的公共政策,因此,可以由每一个公民时时刻刻的关心与适时的投入来实现;而公民参与的行动必须是建立在合法性的根底上,并且依参与者本身所拥有的知王浦旬力《政治学根底》,北京大学出版社,1995年,第207页陶东明、陈明明《当代中国政治参与》,浙江人民出版社,1998年,第104页®(美)拉雷•N•格斯顿《公共政策的制定》,重庆出版社,2001年,第146页陈庆云《公共政策的理论界定》,《中国行政管理X1995年第11期
⑥陈桂香《公共政策与民众参与环境影响评估过程中民众参与制度之研究》,台湾国立”中兴大学公共政策研究所©王振海等《新视角下的政治关于社区政治开展的专题研究》,中国社会科学出版社,1995年,第94页识与能力,花费的本钱、预期的影响力等,理性地选择最有效的途径与策略
①在一定程度上,公民参与政策制定的过程是公民个体和政策体系的一个互动过程,也是一个利益博弈的过程,是现代民主的一个表达它反映了公民在社会中的地位和作用,表达了国家和公民的政治关系
二、影响公民参与公共政策制定的主要因素分析为使公民参与政策制定有效进行,公民参与政策制定必须具备一定的条件考虑公民参与的一些限制性因素,这些因素大致可以归纳为参与主体、制度与参与实务三方面
②
1、参与主体方面必须使得公民具备参与的意愿与能力,每个人有平等接近公共决策的时机,并能够预期参与行动的影响力;社会必须具备普遍参与的政治文化,使每个人可以学习与习惯经常地参与公共事务;当参与的议题具有高度专业性时,需注意专业人员与公民之间的平衡与互动;行政机关与民众必须能保持理性的态度及目标的一致性,必须有确定政策的权力等;同时,还必须考虑是谁参与,有多少人参与
2、参与制度方面必须具备有效的决策过程、公平的执行程序、完整的民众参与制度,以及具有高法律位阶的法定依据制度的建立必须从组织设计及法制两方面同时进行,亦即必须设计一个开放、弹性的组织结构,以利公民参与的运作;同时,要全面地检视相关法规,确实将公民参与的精神及机制纳入进去,保障公民参与的合法性
3、参与实务方面公民参与必须具备有效的信息传递渠道、有意义的政策效应、经过本钱效益的评估、弹性化的参与方式、政府回应民意的接受程度等此外,在实际参与过程中所采用的参与技术、参与时机也相当重要,例如,最常被采用的听证会如果出席率不高,或者听证会的目的说服重于沟通,那么听证会的效果将大打折扣;再者,一项政策如果在完成规划后,开始执行前与民众进行沟通,政府企图以强硬姿态要求民众顺服,最后将不可防止地遭遇民众最大的阻力此外,社会的经济开展水平、科技文化水平、国际环境影响、社会地位和参与时机也是影响公民参与政策制定的重要因素
三、公民参与方式比拟间接参与与直接参与在人类争取民主的相当长的时期内,公民个人与政府发生的关系只是局限在一定范围和限度内这种背景下的民主政体,实际上只是把公民参与的认识接受下来,公民参与大多注重在政治领域方面上,如政治选举、竞选代表、公听会等形式,因此,这样的公民参与,事实上只是代议制政治下的参与形态,局限于对李图强《现代公共行政中的公民参与》,经济管理出版社,2004年,第37页李图强《现代公共行政中的公民参与》,经济管理出版社,2004年,第41页民意代表、政务官员的人事任命权,其参与形式仅仅限于选举范围内换言之,这样的公民参与形态最多只能称之为“间接参与”真实的参与或直接参与,乃是一种公民深入而持续的参与行政过程,以便影响某种行政行为或政策情境1887年威尔逊撰写的“行政学研究”一文中就已假设公共行政与界定形成社群及社群中的公民角色与地位,具有直接的关联性事实上最早形成公共行政学科的目的,就在于处理有关多数统治及少数权力的概念,以及公民直接参与政府、代议制或共和形式的民主,包括如何实现正义、自由、平等、私有与正当程序等问题因此,直接参与是公民从政策过程开始就参与进去,把自己最真实的想法反映在政策过程中,并且必须有足够的时间去了解相关信息而行政人员的职责就在于协助民众认知问题真相、与民众共同做决定,以及提供开放的情境空间进行问题真相的思辩也就是说,行政人员与公民在参与过程中是合作的伙伴在民主政府里,参与是必要的条件与机能,但是在以代议制民主为主流,以及目前的行政制度基于科层制的前提下,并没有为公民提供适当的参与空间,使得目前的公民参与只是一种形式或是间接的参与而真正的参与过程应该是由公民与行政人员一起投入,以公共利益为目标超越团体与私人利益的共同合作过程,在这种合作的根底上,行政人员与公民都必须改变传统的参与形态,重新思考二者的根本角色及彼此的关系,才可能进行有效的公民参与直接参与及间接参与的运作方式,可以从表1—1的比拟中了解其间的差异表1-1直接参与及间接参与的比拟资料来源KingCherylSimrellCamillaStivers1998GovernmentisUs:Public
321.从表中我们可以看出第一,虽然行政人员在这两种参与模式中均扮演着中介的角色,连接公民与行政机关,但这两种模式最大的不同在于传统的参与模式是由既存的行政制度与程序来界定议题,公共行政代表一局部人并受其影响,议题的本质与需求是在行政的官僚结构中予以创造,再透过行政人员界定议题的对象与利害关系人,而公民却始终距离议题本身相当遥远,甚至有时议题的诉求目标根本与民众的需求相互冲突,公民在公共政策之中实际上处于未被成认的地位相对而言,直接参与的模式乃是直接由公民与行政人员一起来界定议题,再透过行政人员营造适当的政策程序与环境,广泛地提供公民有效的广泛的参与空间,因此,公民的参与是直接的、全程的公民在直接参与中,表达了自由、平等和公正等诸多价值,而且可以联系和协调公共政策中既有问题的平衡第二,行政人员在传统参与模式中,扮演政策专家与主导政策过程的角色而在直接参与模式中行政人员只是站在协助、辅导的立场,与公民合作进行公共政策的规划、执行、评估与分析;相对的,公民也从过去被动接受政策,转变成为政策的主导者第三,行政制度与程序在这两种参与模式中,也有相当大程度的调整传统的参与模式中,制度与程序一经制定后,即用来标准行政人员与公民的行为,以便使得国家与社会秩序维持在一个可以控制的稳定状态下因此,在稳定的前提下,任何的政策议题都必须符合既定行政制度与程序,否那么,即在议程提出之初就被排除但是,在直接参与模式中,议题是由公民所界定、提出,是以民众的需求与福祉为前提透过行政人员的协助,将民众的需求放到正式的政策程序中进行规划与执行,保证最大限度的负责因此,行政制度与程序都是用来因应民众的需求而设计,必然要求弹性、开放的组织结构,务必使民众能在一个有利的环境中参与公共事务管理只有这种程序才能牢固确立自由和平等的价值,保证削减强制权力,以便公民能够“自由平等”地开展在这两种参与模式中,可以明显地看到,传统的政府组织是一种“官僚性政府”的组成与决策模式,其成员主要是由政治领导人与行政人员组成,缺乏公民的角色;而直接参与的政府形态与决策模式那么是“公民与政府一体”的民主行政治理模式,这个“一体化政府”的组成人员是由政府官僚及职业政治家,再加上公民的直接参与共同组成,并以公民为核心,其运作模式是在公民为主要角色的前提下,以参与、合作为主要的决策规那么第二节转型时期我国公民参与政策制定的背景分析20世纪末,在改革大潮的强力推动下,中国进入了全面社会转型时期,经济生活的市场化、政治生活的民主化、文化生活的多元化不仅使当代中国的社会环境发生了深刻变革,同时也塑造着全新的现代中国我国社会正处于一个由传统社会向现代化社会转变,由方案经济向市场经济转变,由封闭文化向开放文化转变的社会进步过程,它给公民参与公共政策制定提供了多个方面的有利条件
一、政府失败要求公民参与作为公共政策核心制定与执行主体的政府,并不是神造物,并不具有无所不在和正确无误的天赋公共选择学派认为,政治家和官员不是政治上的“阉人”他们在参与公共政策时有自私的动机,政府不可能自动代表公共利益这一观点虽然有点偏激,但却从另一层面反映了一个事实人都是复杂人,作为制定与实施政策的政府官员也有经济人的一面,也要追求自身利益,政府机构本身也不是一个没有自身利益的超利益组织由于政府在社会生活和经济生活中所处的特殊地位使其在制定与实施公共政策时,往往会借社会利益之名行机构私利之实,这当然就难以制定并执行正确而有效的公共政策,必然导致政府失败退一步讲,即使政府官员能完全代表公共利益,也由于其知识可能不完备,所获信息可能不充分,理性能力有限等,而导致其行为的结果与目标背道而驰于是,“愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场和(或)政府的失败”
①在治理理论看来,理想的境界是善治,“实际上就是国家权力向社会的回归,善治的过程就是一个还政于民的过程,表示政府与社会之间的友好合作,它有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同,要求公民的积极参与”,
②通过合作、协商、伙伴关系等方式形成一个政民互动的合作网络
二、公共政策的整个运行过程要以社会民众为根底(英)鲍勃•杰索普《治理的兴起及其失败的风险从经济开展为例的论述》,《国际社会科学(中文版)》,1999年第2期参见俞可平《引论治理和蔼治》,俞可平主编,《治理与善治》,北京社会科学文献出版社,2000年首先,政策的需求信息来自社会民众或团体(利益集团)任何一项政策的实际需求总是来自社会的实际需要,代表公众实际利益和要求的政策总是从民间社会首先萌发且任何公共政策总是涉及广阔民众的,公共政策应是以保护他们的起码利益为目的的否那么,公共政策的效果就无从谈起其次,民众也是公共政策运行的主体,公共政策的执行常常需要施政者与影响对象之间的密切合作如果后者是被动的、消极的,那么政策的效果会打打折扣或本钱大增所以政策的最终实施依靠社会的贯彻而且,一项政策制定出来以后,也只有回到民而这一切都是只能以现实的需要和检验才能做出判断其三,由于上述原因,民众参与公共政策的制定过程就显得十分必要这不但可以加深他们对政策意义的理解,而且会使他们知道政策何以如此,而不是另外一种形态,这显然会增加他们配合政策运行的自觉性,对提高政策效率的意义也是不言而喻的而且,政策制定者也只有在充分考虑到政策相对人的态度、利益得失,才能够制定出最符合社会需要、最能为社会公众所接受的公共政策这样,从公共政策的效果来看我们可以发现公民参与的重要性甚至可以得出结论既然公共政策是为民众的那么没有他们的参与何以成为公共政策?
三、社会主义市场经济促进公民参与的开展首先,社会主义市场经济将唤起公众的参与意识社会主义市场经济体制其深刻性、广泛性、艰巨性都说明,它需要全体社会成员的积极投入,广泛参与只有充分发扬民主,使公众有更多的参与时机、参与条件、参与渠道,社会公众才会真正树立起高度的主人翁责任感,才会积极投身这项伟大的改革中,这必将增强公众的政治参与意识,煽动起人们的政治热情其次,社会主义市场经济将激发公众的政治参与愿望市场经济体制的构筑过程也就是利益关系不断调整的过程,它打破了原有的社会利益格局,打破了社会利益平均化的状态;它给公众普遍带来利益的同时,也造成了公众之间的利益差距;它在满足公众的利益愿望的同时,又激发了其更大的利益期望和利益追求因此,公民在争取自己的利益的过程中,必然要求过问和参与与自己利益关系密切的公共政策过程,甚至就某些利益关系重大的问题向政府讨价还价,施加压力所以,在市场经济条件下,政府必须学会与公众协商一致地处理公共政策的艺术,公共决策系统也必须顺应这个变化而加以改善,注重公民参与再次,社会主义市场经济将为公民参与提供条件,如产权保证、物质和必要的设备保障等总之,社会主义市场经济的发展为公民参与公共政策提供了强大的动力背景I、政治现代化促进公民参与政策制定我国社会主义由传统型向现代型转变,政治过程必须向民主化和法制化方向开展从民主化角度来看,人民越来越强烈地意识到,作为国家和社会的主人在公共政策过程中就应当强化自己的主体地位公民再也不仅仅满足于作为公共政策的客体(对象)而存在,被动地认可和接受政府的公共政策方案,而是强烈地要求向公共政策系统表达自己的意愿,具体过问公共政策制定、执行和反响的全过程,使公共政策能够更充分地代表自己的利益公民参与也是民主程序的核心概念,“真正的民主,需要通过公民不断的参与方能领略什么是民主,在心理上融汇和建立民主作风,在行为上获取民主办事的技巧和方法,这样才可以保证社会运作是真正由人民主宰”
①从法制化的角度来看,公民会产生强烈的权利和义务对等的意识,公民要遵守政府的政策法令,维护法律的尊严,同时也必然会通过各种方式维护自己的合法权益,包括向公共决策系统施加影响,使公共政策方案对自己及其所属团体更有利或少受损为了到达这个目的,必然要求有标准化的公共政策参与方式,同时从法律上明确自己的公共政策主体地位
五、社会信息化为公民参与政策制定创造了条件随着信息网络技术和群众媒体的开展,政策科学知识得到极大普及,政策信息的传递和使用变得十分便捷,使公共政策从狭小的政治精英圈子中解放出来,变成社会化的科学研究对象在高等学校、社会科学研究、群众企业等机构中形成了数量颇为壮观的民间思想库和政策分析学者群体,成为现代政府提高公共政策质量的重要智力支持力量那种封锁政策信息,限制公众参与公共政策活动的做法已经走到尽头,必将为更开放的公共政策参与方式所取代另外,随着教育水平的提高,咨讯的兴旺和生活的复杂化,公民的素质也在不断提高,较以往更有能力参与公共政策,这也进一步消除了公民参与公共政策所遇到的障碍提高了公民参与的效率第三节公民参与政策制定的功能与作用公民参与,作为权利与义务的统一,它首先表现为对公民当家作主的民主权利的尊重正如列宁所指出的一切民主制度都“意味着在形式上成认公民一律平等,成认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利二
②其次,与政治冷漠相对立,公民参与也意味着公民对国家、民族或某种政治团体的认同、服从和忠诚因此,公民参与最大的功能和价值在于通过影响政府的行政和决策,“给国家定方向,确定国家活动的形式、任务和内容”
③使国家政治体系的运作防止或减少对“公意”可能的偏离,进而使国家政治体系的运作走向民主化、程序化和参见莫泰基《公民参与社会政策的基石》,香港中华书局(香港),1995年参见《列宁全集》中文第二版,第31卷,第96页参见《列宁全集》中文第二版,第31卷,第128页法治化的轨道在现代民主条件下,公民参与在公共政策体系中具有重要作用
一、公民参与政策制定有利于实现公共政策的民主化、科学化在现代社会里,公民的利益要求和意愿表达是公共政策制定的重要依据,政策的制定只有广泛听取、吸收社会各阶层、各利益群体的利益要求才能对社会各类利益要求、意愿进行协调、综合,使分散的特殊利益整合为国家和广阔人民的整体利益,便于到达人们的相互谅解,寻求较一致的意见在现代民主政治中,公民在公共评议中都享有公共地位,并拥有确实影响政治体系可能做出的结果或决定的潜力,
①而公民参与是公民与政策体系发生联系的最直接和最主要的形式是实现这种影响的重要方式公民参与程度的提高,实际上扩大了政策体系的传导和反响渠道这时,除了政策体系自己开辟的专门的传导和反响渠道的系统外又有了公民参与造成的经常的多方面的政策传导和反响系统,这就能够比拟好地做到下情上达和上情下达,使政策体系的传导和反响系统真正做到畅通无阻这无疑将更加有利于保证政策体系正确反映社会各阶层、各利益群体的利益要求和意愿,作出比拟正确的决策,及时发现和纠正决策中的失误,迅速解决政策体系和政策过程中的矛盾和问题这就使得政策体系能够及时有效地进行功能转换,并可以最大限度地防止决策失误即使出现决策失误,公民也能通过新一轮的参与及时予以纠正,防止因决策失误给社会造成难以忍受的损失和社会矛盾的激化,进而影响政策体系的权威这种上下贯穿、正确决策、及时纠错的政策体系比拟容易取得政策体系与公众之间的协调一致公共政策的民主化、科学化是现代民主政治开展的一个重要表现,而它的一个重要方面就是对决策方案要充分征求、听取各方面专家和群众的意见,扩大和提高专家、群众参与决策的范围和程度例如对于城市煤气、水、电等公用事业的提价,公路整治、城市规划等涉及国计民生的重大决策措施的出台等在这一过程中,政府只有与公民之间建立起正常的沟通渠道,并通过举行听证会、专家咨询会等多种形式,广泛吸收公民参与,并把最终结果公布于众,才能防止行政决策中的专制主义,也才能使政府作出的各项政策既能正确反映社会各种利益的要求,又能使政府行政决策的过程符合其自身的客观规律,从而使行政决策的民主化和科学化得到有机的统一行政决策一旦到达了这种统一,就可以使权威性的政府管理通过公民的参与而转变成为便民、利民、为民的民主、科学行政,这必然促进行政管理效率的提高因此公民参与政策制定能够与政府建立正常的沟通渠道,正确反映社会各种利益要求,并反过来使公民在一定程度上监督了公共政策的制定过程,从而促进实现政策的民主化、科学化从这个意义上讲,在现代民主社会中,公民参与政策制定是民主决策的前提,没有公民参与就没有公共政策的民主化、科学化,就无所谓
①莱斯利•雅各布《民主视野》,吴增定等,北京中国播送电视出版社,2000年民主决策
二、公民参与政策制定有利于公共政策的公共利益取向在当代政治学中,政府被广泛看成是协调个体公民利益的集体行为以便达成某种公正目的的有价值的工具
①政府在这个意义上被认为是社会公共利益和实现社会正义的最适宜的代表者,正如美国政策科学家詹姆斯-安德尔森所说的:“政府的任务就是效劳和增进公共利益”
②政府作为公共权力的代表机构是公共权力的授权者和委托权力的执行者,公共利益作为政府的价值根底被提到特别突出的地位作为政治系统的一种输出,公共政策是国家调节和控制社会经济开展的重要手段,公共政策的所有涵义和功用就在于及时有效地解决社会公共问题,实现社会公共利益在市场经济和民主政治条件下,公民参与政策制定使公共政策能够更好地体现公共利益的要求,公民参与对于保证公共政策的公共利益取向具有重要的推动作用个体公民是市场经济活动的主体,公民经过各种参与途径表达自身的利益要求和意愿,是对政策体系制定或即将制定的某项公共政策进行选择的一种行为尤其是在现代民主社会,公民的民主权利是确认公民参与民主政治程序所应广泛拥有的那些平等的权利而这种民主权利的功能,就是确保在民主决策中每个人的利益都得到平等的考虑
③在政策体系中,公民参与至少确认了两个为每个公民享有平等价值感所必须的条件和可能一是在特点上或象征性上每个公民个体作为在政策公共评议中值得考虑的人,都享有平等的公共地位;二是公民个体拥有了确实影响政策体系可能做出的结果或决策的潜在能力在一个民主的政策体系或决策程序中,公共政策的制定应该平等地考虑那些不对任何一个公民的平等价值构成威胁的不同公民的利益,这就确认了在民主政策体系中公民参与的平等地位公民通过合法的参与途径表达影响着公共政策的制定过程,有助于推动社会分配利益的公共政策向符合人民利益的方向开展,公共政策的制定必须坚持以公共利益的实现,公共问题的解决为原那么,并能够运用于全社会,恩及于所有社会成员,与所有的社会成员都息息相关这样,公民参与就能够使公民在政策体系中培养民主意识及其主体意识,这就使公民有合理表达意见的前提,同时公民在参与中能够使自己的意愿和利益要求影响、渗透、贯彻到公共政策过程中在很大程度上调节政策体系的政策过程与公民的意愿和选择之间的矛盾和冲突,从而不至于使政策体系的政策行为与公民的意愿相背离,监督着公共政策过程始终按照实现公共利益的价值取向的方向运行,而不是非公共的(私人的或政府自身的)利益莱斯利•雅各布《民主视野》,吴增定等,北京中国播送电视出版社,2000年,第88页詹姆斯•安德尔森《公共决策》,北京华夏出版社,1999年莱斯利•雅各布《民主视野》,吴增定等,北京中国播送电视出版社,2000年,第103页
三、公民参与政策制定有利于实现和扩大公共政策的合法性根底对于公共政策来说,合法性是公共政策体系权威的重要来源公共政策的合法性是一个政策体系存在、持续开展的根底,其评价标准就是公众对政策体系的认同和忠诚的程度如果某一社会中的公民都愿意遵守政策体系制定和实施的公共政策,认为遵守是应该的,是一种道德责任和义务,那么,这个政策体系的合法性程度就较强,就越能长期稳定地存在由于政策制定中公民参与是以公民对现存政策体系合法性的根本认同为前提和条件的,因此,在一定意义上,公民参与就是政策体系合法性的来源和根据因为公民参与本质上就是公民通过一定的方式或渠道影响政策体系的行为,通过各种合法途径,向政策体系表达自己的意愿和利益要求,影响政策体系的政策过程在这一参与过程中,公民已经在一定意义上直接或间接地同意或认可了公共政策的权威,并且直接显示出了公民的政策倾向,而这种政策倾向那么是政策体系制定政策的重要依据显然,如果没有公民的参与,就没有公民对政策体系及其制定的公共政策的同意与认可,合法的政策体系也就不复存在了,这就是政策体系合法性的根底公民在参与的同时也培养了公民在政策体系中的主体意识,而这种主体意识的提高,与参与的扩大是互为因果的在现代民主社会中,市场经济的开展确认了公民在经济活动中的主体性,也增强了公民个体的自主性和进取精神,人们从自身的利益出发参与政治运作,关心公共政策制定过程及其对自身的影响,能够使公民感受自我价值的存在,容易与政策体系保持一体感,从而能够增强公民对政策体系的认同感,参与政策制定是公民向政策体系表达自己利益要求和意愿的最直接、最重要的形式同时,参与本身又是一种最好的、最广泛的社会政治发动方式因此,公民自觉自主的参与,既增强了公民在政策体系中的自主意识和主体责任感,又使公民在政策实践过程中学会更好地维护、运用和行使公民权利,从而使政策体系的权威更容易获得广阔人民群众的政治认同这样,在公民权利和利益得到维护和实现的同时,又必然反过来增强公民对公共政策体系认同感和忠诚观念,增强了政策体系的权威和合法性根底因此,在一定意义上可以说,公民的制度化的、普遍的参与,是政策体系稳定的重要标志和对政策体系合法性的实际肯定第二章我国公民参与公共政策制定的实践第一节我国公民参与政策制定取得的成就公民参与是现代公共管理不可或缺的重要一环,是促使公共部门实现其公共责任和良好治理的一个重要手段公共政策制定中的公民参与指的是参与主体(公民)可以用于影响政策制定者和政策方案的力量和手段当前我国正处于经济体制转轨时期,社会结构发生着深刻的变化,公民参与政策制定在实践中取得了重大成就
一、我国公民参与政策制定的有益实践和探索
(一)法律和政策保障方面《中华人民共和国宪法》总纲第二条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”第二十七条规定“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民效劳”第四十一条规定“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权力”可见,我国宪法规定的公民参与是一种广泛的参与新中国成立以来,在立法过程中是比拟注重公民的积极参与,强调走群众路线的正是在对以往实践中成功的做法进行总结的根底上,九届全国人大三次会议于2000年3月通过的《立法法》进一步明确了有关公民参与立法的制度根据该法第
三十四、三十五条的规定,列入常委会会议议程的法律案,法律委员会、有关的专门委员会和常委会工作机构应采取座谈会、论证会、听证会等多种形式听取意见;列入常委会会议议程的重要法律案,经委员长会议决定,可以将法律草案公布,征求意见此外,我国的行政诉讼法、行政复议法、选举法、工会法、集会游行示威法、居民委员会组织法、村民委员会组织法、公益事业捐赠法,以及关于环境保护的一些法律、法规等,都有公民参与的相关内容不久前出台的环境影响评价法明确规定除国家规定需要保密的情形外,“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划,应当在该规划草案报送审批前,举行论证会、听证会,或者采取其他形式,征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见”2003年7月1日,胡锦涛同志在“三个代表”研讨会上的讲话中强调,“马克思主义政党的理论路线和方针政策以及全部工作,只有顺民意、谋民利、得民心,才能得到人民群众的支持和拥护,才能永远立于不败之地”凸显了民意、民智、民力、民利、民心对党和政府决策科学决策的重要性党的十六大在“健全民主制度,丰富民主形式,扩大公民有序的公民参与”根底上,进一步提出实现决策机制科学化民主化的总体要求“深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力”对推进决策制度建设也有明确要求围绕完善重大决策的规那么和程序,建立三方面制度(即社情民意反映制度、与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度、完善专家咨询制度),实行决策的论证制和责任制,防止决策的随意性,这为切实提高决策的科学性、增强决策的民主化指明了方向党的十六届三中全会《决定》提出,要“完善政府重大经济社会问题的科学化、民主化、标准化决策程序,充分利用社会智力资源和现代信息技术增强透明度和公众参与度”这是从建设社会主义政治文明总体部署角度吸收借鉴政府治理理论的有益成果,提出的改革和完善决策机制的总体要求《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》针对决策问题的不同性质和特点,对改革和完善决策机制,推进决策的科学化、民主化,提出了分类操作的思想“完善重大决策的规那么和程序,通过多种渠道和形式广泛集中民智,使决策真正建立在科学、民主的根底之上,对涉及经济社会开展全局的重大事项,要广泛征询意见,充分进行协商和协调;对专业性、技术性较强的重大事项,要认真进行专家论证、技术咨询、决策评估;对同群众利益密切相关的重大事项,要实行公示、听证等制度,扩大人民群众的参与度,建立决策失误责任追究制度健全纠错改正机制,有组织地广泛联系专家学者,建立多种形式的决策咨询机制和信息支持系统”这种分类操作推进决策制度建设的思想,对完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制,具有重要意义全国人大十届二次会议《政府工作报告》指出“要进一步完善公众参与、专家论证和政府决策向结合的决策机制,保证决策的科学性和正确性加快建立和完善重大问题集中决策制度、专家咨询制度、社会公示和社会听证制度、决策责任制度”
(二)具体制度方面就公民参与的具体制度而言,我国除了有人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度外,还逐步建立和完善了选举制度、听证制度、信息公开制度、公民参与立法制度、公民批评制度、建议制度建立了社情民意反映制度以及与公民利益密切相关的重大事项社会公示制度、社会听证制度,建立和完善了实行决策的论证制度等另外,改革近20年来,我们创造了基层直接选举与村民自治制度等,这些都为我国公民参与的有序进行提供了稳定开展的制度平台目前,从全国各地实践看,公民参与的模式主要有听证会、协调会、吹风会、网上调查、网上征求意见、党委政府主要负责人热线、信箱、上访、问卷调查、走访、座谈、投票表决、公民选举、蹲点了解情况等这些形式中,有的是有严格的法律程序的,如公民选举、听证会、上访等,也是有法律保障的,一旦走这些程式,必须依据有关法律、法规规定,对于公众的合理合法意见和建议,决策者或政府有责任采用的,否那么要追究其法律责任的而其他的参与形式在法律法规上没有明文规定,这些形式大多数是政府主动要求公众参与的行为,政府主要用以听取民声,疏导民意的下面针对我国主要的一些公民政策参与的制度和措施做简要的分析
1、听证会制度听证会是我国公众参加公共政策制定的主要方式之一听证会制度在我国的适用起源于1996年的《行政处分法》之后听证会制度被引入价格改革领域,并最终在《价格法》中被确定为公用事业价格、公益性效劳价格、自然垄断经营的商品价格定价的必经程序2000年听证会制度又被立法程序所借鉴,加大了我国立法程序的透明性现在,在我国的宏观调控法体系中,采用听证会形式来实现公民参与的主要还是集中在价格法领域市场化条件下政府对价格的宏观调控职责比直接定价的职责重要得多而市场缺陷的存在和市场主体利益多元化的特点决定了价格决策不是一家之言所能左右的价格听证制度恰好为多方利益的平衡提供了解决的机制
2、信息公开制度该制度要求政府将宏观调控政策制定过程中所获得的所有相关信息及制定过程向社会公开,保证公众知情权的实现以方案法为例,众所周知,好的方案是为了克服市场信息的不完全、制定者主观认识的局限性及受不同利益的牵制、非市场因素的影响等多方面缺陷制定的公民参与方案的制定不仅防止了“闭门造车”式方案的出炉,也为方案的贯彻铺平了一条通顺之道信息公开,不限于通过网络和报纸等媒体使公众了解信息,还包括公众旁听会议和媒体全程直播会议等后两种公开方式更能表达政策制定的透明性
3、民意调查制度民意调查制度表达了对人民主权的尊重宏观调控政策出台前进行民意调查,不只保证了政策符合民意,还能到达宣传国家政策,获得民众理解的目的为了使我国的“国家中长期科学和技术开展规划”更贴近公众的实际需要,规划制定者就开展了问卷调查活动,针对有争议的、民众普遍关心的问题询问了很多人的意见
4、新闻发言人制度建立新闻发言人制度,是政府调节公共关系的重要手段之一新闻发言人是政府正式授权、代表政府向新闻界和公众发言的全权代表政府通过新闻发言人,定期以口头或书面公告形式,向新闻界和公众提供官方正式认可的、一定程度上也是权威的信息,有利于防止信息传播失真、失控,有效理顺政府与公共事务领域的关系2003年6月3日上海市政府建立新闻发言人制度,定期向全市居民发布关于经济和社会开展、城市管理等方面的有关信息,以及政府的重要决策及相关工作上海市政府建立的新闻发言人制度,对于推动决策制度建设和社会主义民主政治建设,具有重要意义
5、公民旁听政府会议制度从2003年7月1日开始,在福建省厦门市,公民可申请旁听市政府常务会议政府工作除属于国家机密和规定保密的事项外,一律向社会公开《厦门市公民旁听厦门市人民政府常务会议试行方法》规定,公民旁听市政府常务会议的议题主要为3个方面讨论市政府提请市人民代表大会及其常委会审议的地方性法规草案;讨论由市政府制定和颁发的规章草案;讨论市政府工作部门请示市政府决定的重要事项试行方法规定,持有厦门市居民身份证或在本市行政区域内居住半年以上持有暂住证、且享有政治权利并具备完全民事行为能力的公民,都可以申请旁听市政府常务会议厦门市的荣誉市民也可申请旁听会议尝试开放市政府常务会议,这是厦门市进一步推进政务公开,逐步实现决策透明化,保障人民群众的知情权、参与权和监督权,增强回应性的重要举措
6、决策咨询委员会制度2003年5月,中共上海市委常委会讨论决定成立上海市决策咨询委员会决策咨询委员会是市委领导下的决策咨询机构这是根据党的十六大提出的完善决策机制,防止决策随意性的要求,集中全市各类专家智慧,保证市委在重大问题上表达更高的决策能力和决策水平,把握好工作的方向、大局与战略,更好地发挥“总揽全局、协调各方”的领导核心作用的积极探索目前,我国金融机构普遍设立了专家咨询委员会,并将其正式纳入决策程序凡重大决策均先通过专家咨询委员会审议专家关于贷款发放的意见在审贷程序中得到重视,杜绝了金融机构负责人在贷款发放等业务行为中的随意性
7、其他参与方式我国公民参与政策制定还有一些其他方式最常见的就是政府设立专门的热线或者电子邮箱,保证公众意见的畅通上达国家计委在制定“十一五”规划期间还在网上和报上开辟了专栏,公开征文,鼓励广阔民众为“十一五”规划献策献力这些方式也是公民参与不可或缺的近年来各级政府在增强“回应性”方面进行了积极探索,创造了不少有益的形式如,市长热线实行24小时值班制度,方便市民反映问题;一些地方政府在媒体上开辟“市府与市民”栏目进行双向交流和互动,增进相互理解;公安系统设立报警效劳中心,建立快速反响体系;一些政府职能部门和公共效劳性行业实行首问负责制或首办负责制,实行效劳承诺制等;一些地方政府实行领导干部群众接待日制度和领导干部下访制度,面对面地听取群众意见和解决问题
二、我国公民参与在新时期呈现出的良好开展态势和特点改革开放20多年来,我国的政治民主化、经济市场化和社会法治化进程不断加快,社会利益格局也重新分化和调整,这些都猛烈地冲击着公民的传统观念和行为方式,增强了公民的民主参与意识和法律意识,从而极大地推动了公民参与的开展,使我国公民参与在新时期呈现出良好的开展态势和特点(-)公民参与的热情日益高涨公民参与主要是受具体利益,特别是经济利益驱动的在实行方案经济体制的条件下,由于片面强调国家利益而无视甚至排斥多元社会利益和公民个人利益,使公民失去了公民参与的动力因此,即使是最广泛的公民参与活动也只能是没有多少实际内容的政治运动形式但在今天社会主义市场经济条件下,情况己发生了根本的变化市场竞争的核心内容是不同市场主体间的物质利益的竞争,这种竞争打破了传统的利益格局,个人利益得到了社会的成认,利益原那么被引入社会生活,追求正当个人利益的行为也受到了社会的认同这样,在物质利益的驱动下,公民的参与热情被大大地激发了出来,一旦发现国家的政治权力同自身的利益息息相关,人们就会积极关注并设法影响这些行政权力的执行
(二)公民参与的主体越来越广泛我国是人民民主专政的社会主义国家,实行人民当家作主我国宪法明确规定,凡年满18周岁的公民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、受教育程度、财产状况、居住年限,除依法被剥夺政治权利的极少数人和不列入选民名单的精神病患者外,都具有国家权力机关一一人民代表大会代表的选举权和被选举权而选举权和被选举权是公民行使政治权利的重要标志,显然我国公民参与的主体是社会大多数成员,具有广泛性而且,随着社会的开展,公民参与主体的范围也不断扩大特别是我国以公有制为主体、多种所有制经济共同开展的格局,打破了传统的比拟单一的社会利益结构,出现了利益主体多元化,形成了新的社会阶层除原有的工人、农民、知识分子、干部和解放军等阶层外,还出现了民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理与技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等社会阶层这些社会阶层大都具有相对独立的政治经济利益,他们也广泛参与社会政治生活,反映和表达自己的意愿,争取、实现和维护他们的合法权益
(三)公民参与的内容和范围不断扩展改革开放以来,我国公民参与的内容和范围都有了很大的开展,具体可从两个方面进行分析一是从参与范围看,公民参与已经涉及到整个的政治过程如果说政治过程根本上是一个制定政策和实施政策过程的话,那么,公民参与既有对行政决策过程的参与,也有对政策执行过程的参与,而且还可以对政策的制定和执行进行有效的监督二是从参与的层次看,公民参与所涉及的权力层次越来越高在我国,公民参与在空间上大致可分为三个层次一是基层参与,即公民通过参与基层民主管理而实现自我管理、自我教育和自我效劳;二是中层参与,即公民通过地方各级人民代表大会而实现对地方政治、经济和社会事务的管理;三是高层参与,即参与国家事务在现阶段,随着我国民主政治的开展,公民参与已经不只停留在基层或地方层面的过程,而且开始关注中高层的决策可以说随着我国公民参与内容和范围的日益广泛,但凡有政治权力活动之处,都有公民参与其中
(四)公民参与的方式不断出现亮点2005年5月24H深圳市民李红光苦觅人大代表和政协委员不遇,到《南方都市报》以10700元登载广告,为其12条分别涉及建立公平社保、打破管道煤气垄断、降低出租车起步价等内容的建议寻找“婆家”,
①一时在全国掀起了轩然大波李红光以在报纸上登载广告的形式谋求与人大、政协之间的意见传递与沟通的行为不仅为其本人赢得了“维权谏士”、“中国广告参政第一人”等众多头衔,也吸引了不少专家学者的目光像这样的“李红光”、“张红光”等,在我国出现的越来越多今年“两会”召开前夕,人民网、新华网等许多媒体都推出了“两会”调查,集中反映民情民意人民网还开通了网上留言版、短信等多种渠道,方便网民向“两会”提交建议和意见据人民网公布的数据,其网上调查开展半个月时间,参加投票的网友达3万多而“两会”短信效劳开通一周,就收到近2000条网民发来的短信与此同时,一些代表、委员在“两会”召开前也通过一些新的渠道包括电视、报纸、网络等,更主动、更全面地向社会征询议案这些都是我国新时期公民参与政策制定的新亮点第二节我国公民参与政策制定尚存在的缺乏公民参与政策制定是衡量现代社会民主化程度和水平的一项重要指标,公民参与的扩大是政治开展的重要目标之一从总体上看,党的十一届三中全会以来伴随着我国社会政治经济的开展,公民参与政策制定也进入了新的开展时期,从而推动了人民民主权利的开展,推进了经济建设和社会开展但在公民参与的扩大和开展中,仍然存在着一些不可无视的矛盾和问题,阻碍公民参与政策制定的过程
一、公民参与政策制定的法律、制度、机制等方面尚存在缺失
(一)公民参与政策制定缺少法律、制度方面的机制保证在方案经济体制下,我国宏观经济决策权高度集中,根本上采用单靠行政部门定目标、定工程的方式改革开放以来,这种状况有所改变,科学化、民主化的决策体制正在逐步形成和建立但也出现了一些比拟突出的问题,主要表现在:1公民有序参与政策制定的法制不完备第一,法律并未将公民参与作为程序中必不可少的内容,人们缺乏行使权利
①傅剑锋《深圳市民李红光“广告参政”》,《南方周末》,2005年5月26日的具体程序和步骤,导致公民参与的合法性缺乏目前我国公民参与大都以非制度化形式出现,法律并未将公民参与作为程序中必不可少的内容,其后果导致公民参与的合法性缺乏,严重影响了公民参与的深度和广度在参与体制方面,虽然从种类上有比拟全面的规定,但是,落实到每一具体制度,那么大多只有原那么而缺乏切实有效的保障措施参与过程中也缺乏相应的利益综合与冲突协调机制政府机关内部虽然也有许多成文和不成文的决策规定和惯例,但很少用法律形式确定程序,并将公民参与作为程序中必不可少的内容人们缺乏行使权利的具体程序和步骤,甚至于国家某些法规和管理行为阻碍或限制着公民充分行使其权利,造成参与梗阻,使得参与过程中出现不稳定状态这一状态影响到公民参与使参与面临两种后果一是公民行使参与权利时得不到具体法律保护;二是公民行使参与权利时不受具体法律约束,非法参与得不到法律及时惩办第二,法律所涉及公共决策范围有限,实体性标准多,程序性标准少,公民参与决策缺乏具体可操作的法律依据我国公民参与决策的框架与法律框架保持着一致的开展方向,但由于法规跟进速度慢、范围小,虽然宪法和法律对参与决策的主体以及参与权利规定得比拟多,但由于法规的不配套,又使得这些权利和义务还没有进一步具体化例如,我国宪法对人民管理国家事务、管理经济和文化事务、管理社会事务的权利作出了原那么性的规定在目前的政治生活中,人民只能把管理国家事务和社会事务委托给国家行政机关行使公民是委托人,政府是代理人但是,现实中的制度安排却很难表达委托人的参与又如,2000年3月通过的《立法法》进一步明确了有关公民参与立法的制度,根据该法第
三十四、三十五条的规定,列入常委会会议议程的法律案,法律委员会、有关的专门委员会和常委会工作机构应采取座谈会、论证会、听证会等多种形式听取意见;列入常委会会议议程的重要法律案,经委员长会议决定,可以将法律草案公布,征求意见但是立法法的规定还不明确,还缺乏可操作性主要表达在
(1)上述这些形式在什么情况下使用,没有明确规定,这样,在实际执行过程中,随意性就会比拟大,其结果就是不利于公民参与立法制度的实施
(2)《立法法》也未规定座谈会、论证会、听证会等形式之间的区别,特别是未明确举行听证会的法律效果建立并实行立法听证制度就失去了它本身应有的意义
(3)《立法法》也未规定座谈会、论证会、听证会的程序规那么只有使举行这些会议的程序明确并具有可操作性才能使公民参与立法的这些形式真正得以实施
2、公民参与政策制定的制度化程度不高在现代民主制国家,公民的公民参与是靠一整套健全的制度来实现的制度化程度的上下,直接影响着公民参与公共政策的深度和广度我国的根本社会制度为公民参与提供了根本保证,但关于标准参与行为、畅通参与渠道、保证参与实施的制度却不够健全,致使公民参与多以非制度化的形式出现,这势必严重地影响公民有效地进入国家政治生活过程作为政治文明的重要组成局部,公民参与目前还存在着制度保障缺乏的问题一个国家如果能为公民参与提供法律的、制度的、程序的保证,就是政治文明的表现所以,所谓的公民参与程度,并不仅仅是指人民群众对政府决策和政策执行的影响、制约的程度,而且是指公民参与的条件和途径方面的法律的、制度的和程序的保障是否充分近年来,我国在公民参与上建立了诸如人民代表大会制度、社会协商对话制度、基层群众自治制度、舆论信访制度等,经过几十年的发展,成就显著然而不可否认的是,在这些制度的具体措施和执行过程中还存在着这样那样的偏颇,如选举走过场,党内外以及上下层之间缺乏较通畅的沟通和协调,基层群众民主自治结构不合理等等这些问题的存在,阻碍了公民有效地参与国家的政治生活
(二)公共政策制定体制改革不到位,公民参与路径有待于进一步拓展虽然我国加快了政府职能转变的步伐,政府公共管理职能不断扩大,但政府提供的公共产品或效劳的质量和品质还远不能满足公众需要为提高政府公共服务的质量和品质,必须在现有的经济条件下,充分调动公民的智慧和力量,鼓励公民积极参与公共事务的管理但我国的公民参与的机制不健全,公民参与渠道和方式偏少,难以满足公共管理实践的需要具体表现在以下几个方面
1、传统的公民参与机制有待进一步完善比方选举、政治协商会议、职代会、村民自治、公民监督等公民参与方式还存在许多不完善的地方许多地方政府的选举还存在“走过场”现象,相当数量的公民认为地方政府的选举并未真正表达选民的意图,因此公民参与的热情普遍不高政治协商会议的参政议政和民主监督大多限于公民参与,且参与的对象多是民主党派人士,广阔群众没有参与时机而职代会和村民自治虽然为广阔群众提供了参与时机,但这类群众组织的力量很有限,几乎对政府的公共管理产生不了多大影响公民监督由于受到政府信息控制的影响,信息的不对称导致公民监督效率低下
2、公民参与的渠道和方式缺乏创新虽然近几年出现了民主评议政府、公示制、听证制等参与方式,但这些制度执行不到位,流于形式的多,有实际效果的少比方公示的时间和范围很有限,公民监督的方式不利于操作;参加听证会的成员代表性不够,不能充分表达广阔公民的利益诉求;民主评议政府也只限于有限的政府机构举行了民主评议,且参与评议的普通公民比例很低,大多是政府系统内部的官员和其它政府要员,评议的效率和效能很低这样势必导致公民的利益难以表达,公民的利益诉求难以实现,从而影响了社会的稳定,阻碍了民主政治的开展以广州为例,尽管广州已初步形成了一个公民参与的沟通网络,但是随着广州公民参与热情的提高,原有的网络和渠道及其运作方式已满足不了公民参与开展的需要据调查发现有超过半数以上(
54.8%)的公民表示在表达意见、反映问题时感觉“不方便”,仅有
2.8%的人感觉“非常方便”造成“不方便”的原因首先是“渠道少”;其次是“不知有何渠道”;再次是“渠道不畅通分别占被调查人数的
39.2%、
37.5%和
23.3%
①除此外,一些通过热线、听证会、信访等渠道反映的意见未能及时得到答复、解决,人大代表、政协委员的作用还有待发挥工青妇这一公民参与的根本通道的作用有待发挥由此可见我国公民参与的形式和渠道仍显单一和缺乏,有待提升和开发
(三)政府官员的错误观念阻碍了公民参与政策制定
1、一些领导干部缺乏“人民当家作主”的理念长期以来,一些领导干部缺乏民主意识,再加上“官本位”因素的作用,往往从“主民”思想出发来对待公民的公民参与,形成一套行为模式要么采用战争年代以政府为主体组织、动员群众运动的传统领导方式;要么在决策和执行过程中搞“黑箱操作”,有时甚至做出侵害民众利益和公民权利的事情为此可知,公民参与民主政治在今天的中国实实在在还有很长的一段路要走
2、一些政府官员具有严重的官僚主义思想,不尊重公民应有的政治权利,仅把公民当作公共政策的客体,认为公民理所当然应绝对接受和服从公共政策致使“公民参与”仅流于形式,或被当成某些领导的恩惠或权宜之计,严重阻碍了公民参与政策制定的正常开展
3、个别的领导干部习惯于“替民做主”,压制了公民参与社会主义国家本是人们当家作主的国家,干部只是人民的公仆可我们有些干部,却以“当官不为民做主,不如回家卖红薯”封建官念为座右铭,喜欢替民做主,习惯于替民做主甚至以人民的名义大搞官僚主义、形式主义,大兴家长制作风,打击了公民的公民参与的热情,迫使公民采取过激行动,造成局部地区越级上访、集体上访不断,党群关系、干群关系紧张
二、非政府组织开展滞后、缺乏参与型政治文化
(一)民间自治组织较少,也不标准,难于满足公民参与决策的要求
1、组织机构单一这里所说的组织机构单一,是指组织的性质单一在中国现有数以万计的组织和团体,属于政治制度内部的有人大、政协、党组织、青年团、妇联、工会,它们分枝细密,数目繁多,遍布中国每一个行政层级;属于政治制度外部的有各种学会、协会,群众传播媒体等,这些组织和团体都与公众密切地打交道应该说,它们在政治生活过程中起到表达、协调、综合公众意愿的举足轻重的作用但是这些团体并没有像西方利益集团那样充分发挥其功用,主要是因为“它们既代表一局部群众向中国共产党和各级政府表达意见,又常常反过来协助党和政府做自己代表的那局部群众的工作,而不是简简单单地施加压力
②因此,它们更多的是发挥党组织和政府与人民群众之间的沟通信息、李萍《程序化建设是扩大广州公民有序政治参与的重要途径》,《探求》,2004年第2期朱光磊《当代中国政府过程》,天津人民出版社,1997年,第110-121页反映情况的“桥梁”和“纽带”作用,内化为党组织和政府机关的“附属物”,故团体表达的功能微弱
①而西方压力集团仅仅承当表达功能,一旦丧失其表达集团成员利益的功能,整个团体便自动解散,失去其领导作用因此,我国的一些公民参与形式和渠道,尚未到达理想的效能
2、有组织地参与程度低在我国参加政党活动和政治团体活动是公民有组织地参与影响公共政策的一个重要途径或方式从社会政治组织的政治行为主体上看,除了国家和政府以外,有政党组织执政党、参政党的8个民主党派;有政治性团体工会组织、妇联组织、共青团组织,还有各种协会、学会、联合会、研究会、基金会、商会等政治社团组织;又有政治个人上述政治行为主体的活动构成了我国政治活动的全过程,即自下而上的利益表达和利益综合与自上而下的政策输出而政治行为主体的政治活动,假设影响不了代表公共权力的政府,便没有什么意义虽然我国社会政治组织的数量和其成员的数量多,但有些社会政治组织的发育不良如执政党的党员的素质有待于提高,执政党的基层组织作用有待于增强,党政不分、以党代政的情况仍然存在;民主党派的参政、议政、民主监督的作用有待于进一步发挥;各种群众组织在反映群众意愿和要求方面尚有欠缺毋庸置疑,与社会主义民主政治进程相联系的公民有组织的参与政策制定的程度比拟低,也必然影响公民参与政策制定
3、非政府组织(NGO)开展滞后使公民参与未能形成有效的利益聚合机制非政府组织是实现公民利益聚合的重要枢纽,能有效地减少公民在利益表达过程中的信息的损失,有效地降低参与的本钱但是,当前中国的非政府组织与政府、市场的关系方面不明确,公私身份和官民身份重叠,行政化色彩浓厚,登记注册困难,进而造成其独立性与合法性的丧失,处于一个困难时期的特殊状态下我国的非政府组织不仅在非政府性、志愿性、公益性和民间性等方面先天缺乏,而且非政府组织“开展所必要的法律制度、社会支持、文化背景和经济根底等,相对说来还不健全;困难表现在中国的非政府组织在获取资源、协调关系、发挥作用等方面都不存在明显的优势”
②我们非政府组织的“先天缺乏,后天畸形”的致命缺陷严重抑制了非政府组织在政策制定过程中的利益聚合作用
(二)受传统封建行政文化影响,我国社会和公民缺乏参与意识中国传统政治文化的消极层面,造成了公民文化的缺失及公民主体意识的薄弱,从而影响了公民参与的正常开展正如邓小平同志所说的“旧中国留给我们的封建专制传统比拟多,民主法制传统很少”
③确实,在“民可使由之,不可使知之”(《论语•泰伯》)的时代,臣民是不可能有公民参与行为的封建主义的政治文化经过长期积淀所形成的道德观念、伦理结构、思维模式和文化心理结李瑞昌《论市场经济条件下的公众参与公共决策》,《福建经济管理干部学院学报h2002年第1期王名《中国的非政府公共部门(下)》,《中国行政管理》,2001年第6期缶参见《邓小平文选(第二卷)》,北京人民出版社,1994年,第332页构,在中国进行社会主义现代化建设的今天,仍不可防止地影响着人们的思想、行为和价值指向这突出地表现在中国传统政治文化中的“官本位”、“权威崇拜”和“与世无争”等的政治心理,至今还或多或少地影响着人们的政治观念和政治行为改革开放至今,公民参与还很难主体化地完成和广泛地实现,公民的“政治冷漠”现象仍不鲜见,这与传统政治文化的负面影响无疑是有关联的
三、公民作为政策的主体尚不成熟
(一)公民参与的主动性和自觉性较低有资料显示,在我国,能够积极参与国家政治生活的公民所占比例仍然不高相当数量公民参与具有发动型参与或消极型参与的性质特别是我国为数众多的农民,无论是参与的次数或参与的频度仍然很低,他们的参与具有很大的盲目性和从众性当前我国公民的政治义务感并不强,公民制度化参与意识薄弱,参与决策的动机层次不高,其目的主要是为了获取和维护自身的利益、特别是经济利益,所试图影响的也多限于某些政府官员的个别态度,或政府对某一具体问题的处理,而对政府工作中具有方向性和决策性的方面很少触及当前我国公民的参与意识薄弱,参与的动力与积极性缺乏,主要是基于以下原因首先,参与的有偿性公民参与政策制定无疑会消耗其大量的时间、金钱等本钱,在一定程度上还会为其招致风险与报复,如果本钱超过其收益,公民便会退出参与;其次,参与者的搭便车心理由于“符合理性的无知”的存在,公民普遍存在“搭便车”的心理,企图坐享其成,必然会导致公民缺乏参与的动力最后,传统政治文化的影响政治文化影响甚至决定了公民参与的指向、行为与程度,我国历经数千年的封建历史,传统政治文化的剩余并未彻底消除,在传统小农经济和专制政治的共同作用下,政治冷漠成为一种较为普遍的政治情绪公民参与与封建社会的传统不可能形成良性的路径依赖艾森斯塔特认为“中国皇帝的合法性,要求他关心他的臣民并使之处于监管之下;但是政权的意识形态取向,却几乎没有在民众之中造成多少积极而长久的公民参与”
①
(二)公民参与的理性化程度较低从公民参与的实践看,有相当数量的参与不是基于对国家和社会的政治责任感,不是出于对权利和义务有机统一的认识,也不是出于对推进社会主义政治文明建设的长远考虑,更多的是凭着一时的冲动去参与政治,有时是出于对政治生活的厌倦,有时甚至是为了发泄自己心中的不满情绪,因而公民参与缺乏理智性不能采取标准化、程序化的参与形式公民参与的扩大和公民参与的制度化建设是一个相得益彰的关系,参与的盲目、快速扩大超越参与制度的容纳范围,容易引起政治不稳定如果政治体系不能向人们提供畅达的利益表达通道、完善的利
①(以)S・N•艾森斯塔特《帝国的政治体系》,贵阳贵州人民出版社,1992年益协调机制和个体公民参与的渠道,社会成员就会转向制度外的渠道如暴动、罢工、政变、骚乱等方式来表达其利益要求,向政治体系施加外部压力,酿致政治不稳定目前,我国也确实存在类似的问题,一方面社会利益关系调整造成群体和个体在利益分配上的不均,极大地触发了公民利益表达的愿望和公民参与的热情;另一方面我们的政治制度、政治体系还缺乏以容纳现在各种社会利益群体广泛公民参与的要求,我国现有的公民参政制度化程度还很低,公民参与制度资源严重短缺,这要求我们在有序地扩大公民参与的同时,努力加强相应的制度建设畅通现有的各种合法参政渠道,使社会的矛盾和冲突得到及时的反映、疏通和解决,从而减少非常规参与的范围及其对社会的危害
(三)公民参与的能力缺乏
1、公民参与的政治能力较低随着社会主义市场经济的开展、民主进程的加快,一些公民有很高的参与热情和强烈的参与愿望,但缺乏参与政策制定必需的政治知识和技能,使现实中公民参与能力同参与要求严重不符,导致了公民参与政策制定的低效率
2、公民整体文化素质不高公民参与政策制定的进一步开展,必然受到公民的文化素质的制约,因为文化的落后必然导致政治观念的落后和法制观念的薄弱我国公民的整体文化素质比拟低,我国文盲占在世界文盲总数的四分之一这是不可无视的课题而“法盲”与“文盲”关系密切,政治观念、法制观念与人们的文化素质有关在现实政治生活中,公民参与政治的能力低,同文化素质太低有关从理论上讲,政治意识、法律意识从来不是孤立开展的,作为同属于政治文明、精神文明的组成局部,它直接受到文化素质、文化水平的制约和影响公民参与对参与主体有相当的政治素质的要求,只有成熟、理性的公民才能真正地行使公民参与的权利如果参与主体的素质参差不齐,很难到达应有的公民参与的能力,导致随大流毫无主见的公民参与,容易引起公民参与的失败和政治的不稳定这就要求我们在有序扩大公民参与的同时,还要努力加强公民自身素质的培养培养公民主动参与意识,培训并提高公民的参与技能,解决公民参与的要求与能力之间的矛盾第三章扩大我国公民参与政策制定的对策思考公共政策之所以是“公共”,不仅是指一项政策对公民产生的影响,而且还指在这项政策中“公民”所扮演的角色,即公共政策应是公民可以参与的政策公共政策,尤其是直接关系广阔公民切身利益的政策,就必须让公民参与,保证民意能进入到公共政策决策和裁判中去公民参与能够维护政策的稳定性与合法性,降低政府的短期行为与政府失灵的概率,降低交易本钱,在利益博弈中实现公共利益但是,当前我国政策制定中的公民参与处于困境之中,公民参与在政策制定中并未发挥应有作用为此,必须扩大我国公共政策制定中的公民参与,改善公民参与的环境,增强公民参与的合法性笔者认为应该从以下几个方面入手,充分发挥政府、社会和公民多方面的作用第一节全方位进行公民参与政策制定的制度创新
一、完善公民参与政策制定的法律体系
(一)加强立法和制度建设,实现公民参与政策制定的法制化要保证政策科学化、民主化的实现,使公共政策更加合理科学,防止和减少重大的失误,就应有一套较为完善的法律制度体系,将公共政策过程纳入法制化的轨道在充分遵循宪法和法律赋予公民的政治权利和自由的前提下,应对公民参与的内容、方式、途径作出明确的规定,并用法律的形式固定下来,依法确定政策权力的合理结构,依法确定科学合理的公共政策程序,明确规定政策制定者和执行者的义务和责任为此,必须加强立法,为公民政策参与的范围提供法律依据对公民参与公共政策制定和决策的法律法规要明确,“如果人们相信政策制定者是按照规定的法律来实施决策的,那么,他们就会感到有责任服从法律,遵循规定,遵守他们认为合法的决定但如果人们对决策的合法性提出质疑,那么他们就不能勉强接受这些决定”,
①当前最主要的就是要抓紧进行有关公民决策参与权利方面的立法和其他有利于扩大公民决策参与范围的立法,诸如新闻法、出版法、社团法、舆论监督法、人大监督法、政务公开法、公民举报法、请愿法、申诉法等等在立法过程中应参考以下三个标准一是对于事关国家与地方开展全局性事务的规划决策工作,应通过多种形式吸收公民参与到决策过程中来;二是对与公民切身©(美)拉雷・N•格斯顿《公共政策的制定》,重庆出版社,2001年,第152页利益相关性程度较高的决策,尤其是涉及到公民现有利益与权利变更的决策,必须要有公民参与才能有效;三是除了必要保密的文件外,其他政府决策一律向公民公开
(二)加强程序法制建设,实现公民参与公共政策的程序化一个良好的公共政策,必须能够综合和整合公众的意志,表达和代表公众的利益政府如何反映人民的要求,制定政策应遵循什么样的程序和规那么呢?邓小平强调“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面”
①公民参与公共决策有序化的根底是程序优先长期以来重实体法、轻程序法使我们在公众参与公共决策过程中无法实现法治,人治仍然盛行在公共决策的过程中从法治建设上看,我们在实体标准上规定了公众可以成为公共决策的主体,也是公共决策的重要参与者,甚至是公共权力的拥有者但是这些规定都需要切实可行的程序去落实,没有程序和秩序就没有公众参与公共决策的有序化公众参与公共决策活动就是要求有制度化的程序,一切按可知的可操作的程序来实现民主权利在公民决策参与的程序法方面,当前我们需要进一步加以健全与完善的包括如下法律立法法、行政诉讼法、行政复议法、全国人大议事规那么、全国人大常委会议事规那么,政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定等等此外,在公民有序政策参与的程序法律方面,我们同样还有许多工作需要做,而其中最缺乏、最迫切,因而最为需要制定的是包括舆论监督在内的各种各样的监督法律因此,对于那些事关公民生计的重要公共政策,一定要采取听证程序和公示程序听证作为一种程序规定和制度安排,要求公共决策主体在决策过程中依法直接听取与该决策有利害关系的各方当事人的意见,确保公共决策的科学化和民主化在公共决策领域采用听证程序,不仅在决策方案抉择之前公开进行而且要求有与决策相关的人士,还要有与之相关的专家参与,所以,一方面可以有效地调动和增强监督主体的积极性和主动性,克服“事不关己,高高挂起”等非公民意识对政策监督过程的消极不良影响;另一方面在听证过程中相关专家和学者的参与,信息和决策的公开,可以有效地克服普通公开行政中信息的不对称和相关知识欠缺而容易使监督乏力或失效的问题
二、拓宽公民参与政策制定的新渠道
(一)加快电子政府建设步伐现代科学技术特别是电子计算机的运用,能对流量大、变化快的信息提供准确的表达,从而使决策建立在可靠的客观根底上,促进了决策的科学化和民主化正是由于这样,我国政府在以人为本的科学开展观的指导下,把推行电子政务、开展电子治理作为实践为人民效劳宗旨、提高政府效劳能力与质量、促进民主建少参见《邓小平文选(第二卷)》,北京人民出版社,1994年,第333页设的战略举措截止到2003年底,中国大陆已有政府网站10051个,政府网页703万个,网络体系初具规模,电子政务方兴未艾政府网络的建立,克服了政府与民众沟通交流在空间和时间上的障碍,架起了相互联系的宽阔桥梁各级政府积极利用这个桥梁,扩展与公民的接触面,在网站上普遍设立公众留言、政策建议、公民论坛、领导信箱以及政府热线等窗口和栏目,将涉及群众利益的重要决策和法律法规,上网征求群众意见;群众通过网络咨询法规政策,评议政府工作,发表意见建议,直接与官员进行对话
①因此,公民参与政策制定不仅实现了量的突破,更是一种质的飞跃针对我国电子化政府建设的现状,应在以下几方面加快电子化政府建设的步伐首先,通过“外引内培”的方式,加快复合型人才为标准的国家公务员知识更新,电子计算机应用技能等方面的培训,提高公务员整体素质其次,加快制定政府信息化管理的技术标准和相关的法律用法律保障网络资源分布的正常运转,以维护政府网络的严肃性、权威性,还要尽快制工程建设、施工、管理、验收等一系列技术标准和作业标准,与国际信息网络化建设接轨最后,各级政府为保障电子化政府正常运行,都应在年度预算(结算)中把这项经费单列出来,以适应开展
(二)加大政务公开力度公民参与政策制定在很大程度上受到参与环境的影响,当今中国必须尽快创造和优化公民参与政策的良好环境,关键是实行行政事务公开、增加工作透明度防止“暗箱、黑箱”操作特别对于公共政策制定来说,政务信息已成为现代国家权力决策的根底,如果一个国家政治生活的透明度不够,政务信息量严重缺乏信息沟通渠道受阻,信息不真实等,都将导致政务的不正常和社会管理的低效甚至失控针对我国目前政务公开存在的问题首先,思想认识要提高各级党和政府一定要从战略高度来认识推行政务公开的重要性和紧迫性,要充分认识推行政务公开是促进依法行政、提高工作效率的有效举措;是加强党风廉政建设,从源头上遏制腐败的治本之策;是营造经济环境和促进经济健康开展的有效手段其次,运行措施要到位应本着“一切为了群众,一切方便群众”的原那么,以群众满意为标准科学界定政务公开的内容和范围,标准政务公开的程序,建立政务公开的形式,从而防止政务公开形式化,而易于操作最后,配套体系要完善实践告诉我们要使政务公开工作坚持做到经常化、制度化、科学化,防止走形式,到达真公开、实公开、常公开,就必须要进一步完善配套体系逐步形成“党委统一领导,政府组织实施,人大监督评议,纪委检查考核”的保障机制,保证政务公开有效运行并不断深化同时,应把政务公开纳入法律强制要求轨道,美国把听证制度运用到政府制定规章整个过程,而且戴光前《坚持以人为本的科学开展观探索适应国情的电子治理之路》,《中国行政管理》,2005年第2期制定了关于政府公开性的《阳光下政府法》等法律,值得我们借鉴
(三)完善政策参与的制度社会转型时期,我国的各种制度正处于建立和完善时期而加强公民政策参与的制度化,在推进社会主义民主政治的进程中具有突出的意义“如果制度准备缺乏,扩大政治参与可能导致政治不稳定”
①这就要求我们要不断完善政治参与机制,加强政治参与的制度化建设,从制度上保障我国的政策参与朝自主型理性化、制度化的方向良性开展具体来说,可以从以下几方面来完善我国公民政策参与的制度一是完善人民代表大会制度,强化人民代表大会及其常务委员会立法、决策、监督职能使各利益主体正当权益均能以法律形式得以保护二是完善共产党领导下多党合作和政治协商制度,充分发挥民主党派在宪法规定范围内政治自由、参政议政的作用三是完善基层群众自治制度和信访制度充分发挥其在自我管理、教育、服务方面的功能,以便于公民直接参与国家事务的管理四是完善社会协商对话制度促进各级国家机关及其领导与群众之间交流通过各种形式,定期或不定期就重大问题,重大决策进行平等对话和民主协商,开辟新的民主参与渠道五是健全群众传媒组织机制,形成多层次、多渠道传播网络体系,形成广泛和大量的信息流
三、建立健全责任制在明确公民权利的根底之上,还必须将公民参与作为政策制定的必经程序,界定决策者抛弃公民参与而做出的“三拍”决策所承当的法律与行政责任建立健全公共政策责任制著名管理学家法约尔讲过“责任是权力的挛生物,是权力的当然结果和必要补充,凡权力行使的地方,就有责任”
②为了促使政府慎重制定公共政策、减少失误,或失误后能接受教训,建立健全责任制是完全必要的当前主要是建立健全以下三项责任制度
1、失误追究制所谓“失误追究制度”,就是由于错误的公共政策导致经济、政治、社会、道义等诸方面不良后果,决策者必须承当由此引起的法律、行政、道义的责任,并依照相关法规予以处理
2、失误赔偿制决策者承当相应的赔偿责任,能增强各级领导干部的责任感,使他们真正出于公心,以大局为重,在重要的公共政策上,广泛征求各方意见,防止失误
3、失误辞职制领导干部因个人公共政策失误或工作过错,造成重大经济®(日)蒲岛郁夫《政治参与》,经济日报出版社,1989年,第55页(法)法约尔《工业管理与一般管理》,北京中国社会科学出版社,1998年,第24页损失的,应当引咎辞职失误辞职制是压缩和标准政府行为的有效的行政手段过去,我国在行政指法过错责任追究问题尚长期以来没有实质性的进展,仅停留在刑事责任和行政责任的追究上,而在构不成刑事责任和行政责任的“灰色领域”,就很难监督重庆首创出台并执行的“高官问责制”立法理念很新,它不仅仅要对行政执法过错追究刑事责任、行政责任,而且拓展到了政府责任和道义责任,成为一个难得的“政治新生点”
四、树立行政机关和官员的正确理念适应日益扩大的公民参与政策制定的趋势,我国各级行政机关和官员都应树立起以下观念
1、民本型行政观念即政府的角色应该是“舵手”而非“桨手”,应该是“裁判员”而非“运发动”,企业和公民是市场经济舞台上的“演员”,政府那么是幕后的“导演”政府应该给公民充分的自主权,把主要精力集中在公共管理和公共效劳上来
2、参与型行政观念它不仅包括行政系统内部的一般行政人员对公共政策活动的影响即内部参与,更重要的是包括管理客体(公民)对公共政策的影响和配合
3、开放型行政观念政府应放弃保守、封闭、神秘、排他的文化理念,取而代之以开放型的行政理念,保证政府各项政策的公开化,为公民所了解、认同
4、效劳型行政观念即政府要不断增强效劳意识,“以满足公民的需求为中心”,创造一个有利于公民价值实现的外部环境
5、责任型行政观念即政府要树立经营理念,以注重效益为目标,树立高度的责任意识、经营意识和市场竞争意识
6、法治型行政观念法治型行政观念,包涵下述两方面涵义一方面是政府树立法律至上的观念,用法律来约束其自身行为;另一方面是政府对社会的管理,以制订和执行法律法规为核心第二节大力着手公民参与政策制定的组织和文化建设
一、实现公民参与政策制定的组织化有资料显示,从1994年中国开始实行“八七扶贫攻坚方案”到2000年的短短7年时间内,非政府组织(NG0)对中国扶贫事业的平均奉献率为28%中国环保NG0发动的反对建设怒江大坝活动,取得了阶段性的胜利,政府高层对公众的合理诉求做出了良性回应,中央领导批示要求暂停怒江十三级水坝建设北京动物园搬迁之议,由于民众的参与,政府亦表态要慎重考虑民意特别是在参与艾滋病防治活动中,NGO更发挥了不可替代的作用……这些事例都说明一种趋向NGO开始充当起公共利益代言人的新角色,他们不仅正在成为一种力量,也在搭建一个机制一一NGO发动下的公众参与机制有人甚至说,NGO就像是人类社会的未来的希望为适应多元化社会的民主政治诉求,人们为了某种共同的目的,组成一定的社会组织即非政府组织,通过组织化的形式表达个人意愿,维护自己的权利,以满足自身需要这种参与方式适应了社会变化所带来的新需要首先,一些旧体制的瓦解对人的影响,使很多人失去了旧有的归属感在城市,由于失去了铁饭碗、大锅饭,也使许多人失去了对单位、集体的依附;在农村,土地对农民的保障是极其有限的,农民要获得更大的开展,只有取得城市的就业时机,而这种就业时机的保障机制就更为薄弱由于过去的保护机制已不再发挥作用,人们需要寻求新的组织的保护,这种保护既表达在对自身权益的保护方面,也表达在对人性的关爱方面其次,现代社会是一个高度组织化的社会,无论从国家机关金字塔式庞大的组织结构,还是到股份公司、跨国公司高度市场化的组织,在这样一个组织林立的社会里,个人显得卑微渺小,个人的声音更是微缺乏道,个人的行动经常会受到各种组织强大的压力,因此个体化的参与和表达在社会中是如此的软弱无力而通过组织化的形式实现参与和表达,是在结构分化的现代社会中人们的最正确选择再者,随着社会分工和分化程度的提高,传统的公民参与和社会整合方式无法适应复杂的现代社会,这就要求分门别类的、专业化的社会表达和社会参与,因此,以一定的组织形式和专门化的方式实现表达和参与也就成了现代社会的必然要求而非政府组织恰好与此相适应,满足了国家和个人的双重需要因为这种模式参与虽然是非政府的,但却是一种组织化的参与,而组织化的参与不仅克服了个人表达无力的弊端,更克服了群体参与过程中的无序性,而且由于社团组织相对广泛的信息渠道,整合各种信息的能力,所拥有的辩论和讨论妥协和协调机制使现代社会的社团参与更理智,更符合公共利益因此,为满足制度化公民参与政策制定的需要,就必须推进中国公民社会的发育,大力开展非政府组织首先,市民社会的构建应采取理性渐进的步骤在形成阶段应由政府与公民社会并举,加快政府职能转变,政府主动从广阔社会经济领域撤退,利用改革契机理性地推进社民社会的建立;在成熟阶段公民参与与影响政策制定,形成政府与公民之间的良性互动非政府组织是公民社会的核心要素,必须大力开展非政府组织,发挥其利益综合与利益凝聚的枢纽作用政府应当首先以立法形式确立非政府组织的社会地位,界定其与政府、市场之间的关系,明确政府与非政府组织在法律上的平等地位与合作关系,加快非政府组织的自治化进程其次,在政策上,国家应为非政府组织的登记管理建立较为完善的法律制度框架,打破原有的控制、限制的基调和烦琐的手续规定及其制度性框架,以解除各种限制,使非政府组织获得行政合法性最后,政府应对非政府组织给予积极的政策扶持,在税收上通过优惠税制激励非政府组织的开展总之,国家通过完善法律制度和政策支持可以为非政府组织的开展创造良好的外部环境,解除各种外在限制,使其获得外部合法性资源,推动非政府组织的蓬勃开展,从而在我国构建真正意义上的市民社会,拓宽制度参与渠道之外的非正式参与渠道新一届政府强调执政能力与进行科学决策,以一种战略性的眼光来加强政府与NGO之间的合作,更为积极主动地吸收NGO有规那么、有秩序地参与政府的决策参与政府工程的运作和政府工程的监督与评估这必将进一步激活NGO参与到行政决策程序民主化机制的创立中去,使NGO成为政府与公民密切联系的纽带
二、在全社会范围内大力加强参与型政治文化建设
(一)形成“善治”的社会治理理念,增进政府与公民之间的互动与合作所谓“善治”,就是促使公共利益最大化的社会管理过程“善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新颖关系”
①其目的是通过改善政府管理和倡导社会参与,推动经济开展和社会进步善治更强调通过民主参与促使国家与社会的良性互动,使公共利益实现最大化善治的本质特征就在于政府与公民对公共生活的合作管理,是国家与市民社会的一种新型关系,是两者的最正确状态善治实际上就是国家权力向社会的回归善治的过程就是一个还政于民的过程,是政府与社会的友好合作,它有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同,要求公民的积极参与善治关注政府与公民积极而卓有成效的合作,而合作的关键在于公民的参政权利公民必须拥有足够的政治权利参与公共管理活动,从而促使政府并与政府一道共同形成公共权威和公共秩序由于善治是一个还政于民的过程,如果没有一个健全和兴旺的民间组织和公民社会,就不可能真正实现善治“个人的自我目的不可能自我实现,而必须在与他人追求共同的理想中才能实现这些与他人共同追求的理想使成为与自我不可分割的,构成自我本身的根本素质这样,自我与他人一起构成社群,同时也成为构成自我的根本要素”
②真正卓有成效的公民参与,必须是有组织的参与所以,开展公民社会不仅能够表达民主政治的开展,表达国家权力向社会的回归,表达还政于民的过程,而且是实现政府有效治理的根底
(二)塑造参与型的政治文化,为公民参与提供良好氛E政治文化“是一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情这种俞可平《治理与善治》,北京社会科学文献出版社,2000年8月(美)迈克•桑德尔《自由主义与正义的局限》,剑桥大学出版社,1982年,第150页政治文化是在该民族的历史和现在社会经济、政治活动进程中形成的人们在过去的经历中所形成的态度类型对未来政治行为有着重要的制约作用O政治文化影响各个担任政治角色的行为、他们的政治要求内容和对法律的反响”
①不同的政治文化决定了政策制定参与者不同的参与心理与参与行为“民主国家为普通人提供作为一个有影响力的公民参与决策过程的时机而极权主义的国家提供应普通人的那么是参与臣民的角色”
②参与型的政治文化能够为公民参与政策制定提供一种良好的气氛构建参与型政治文化制度化的公民参与不仅需要完备的参与机制,还需要公民具有参与政治的热情、积极参与的意识和良好的政治素质而要使公民具备这些条件,就必须加强参与型政治文化建设在参与型政治文化体系中,公民普遍具有参政的愿望、能力和要求,它使公民成为政治主体,可以自由地参政、议政,推进政治实体的正常运行目前我国民主政治开展中的公民政治文化与参与型政治文化还存在较大的距离,因此,必须依据公民的政治心理和行为现状采取符合实际的有效措施,以促进参与型政治文化的开展和成熟首先,大力开展文化教育事业,提高公民的文化素质受其传统政治文化消极层面的影响,在政治生活中,我国公民普遍缺乏独立个性和政治自主意识,在公民参与上表现出顺从、被动的倾向“人们对清官越是向往和依赖,人的政治自主意识和独立人格就越发萎缩,其权威人格也就愈益牢固,最终做了君主政治的驯服良民”
③要摆脱传统政治思想的束缚,把公民培养成具有政治主体意识的参与型现代公民,就必须大力开展文化教育事业,提高公民的文化素质因为公民只有具备一定的文化素质,才能意识到自己是独立的个体,有自身的利益,而为了实现自身的利益就必然要积极地参与公共事务的管理公民文化素质的提高,必将相应地提高公民的民主意识、权利与义务意识、主动知政议政参政意识以及政治判断分析能力、社会交往能力、书面和口头的表达能力等方面的参与意识和参与能力其次,继续推进社会主义民主政治建设参与型政治文化的开展水平与社会主义民主政治的建设过程紧密相联只有在社会主义民主政治的逐步完善过程中,在选举与决策等方面的民主化、民主参政、民主监督机制的根底上,在公民真正享有各项民主权利的前提下,参与型政治文化的建设和开展才能不断深入再次,促进公民参与由发动型向自主型的转换从现实来看,我国公民的公民参与率还是较高的,但主要是靠政治发动来到达,参与者大多缺乏主动性这与国家性质要求公民积极参与国家建设管理不相协调历史经验告诉我们,以大©(美)G•A•阿尔蒙德,G•B•鲍威尔《比拟政治学体系、过程和政策》,上海译文出版社,1987年©(美)G・A•阿尔蒙德,西德尼•维巴《公民文化一一五国的政治态度和民主》,杭州浙江人民出版社1989年葛荃《权威崇拜与公民参与意识》,《学术研究》1989年,第2期规模的群众运动为主要特征的发动型公民参与对在较短时间内改造社会常常是有效的,但对建设社会却是不利的因为社会的建设和开展需要长期的累积过程正是基于这种认识,在我国确立了以经济建设为中心任务后,就应该努力实现公民参与从发动型向自主型转换为了实现这一转换,一是要转变公民参与的观念即把公民参政不再视为义务,而视为一种权利让人们懂得公民参政不应是一种被动的、强迫的、盲目的行为,而是一种主动的、自愿的、理性的行为;二是要实行政务公开,并加以制度化,让公民能够了解有关政治过程和政策制定的信息参与政治由盲目变为有的放矢第三节努力提高公民参与政策制定的科学素养众所周知,公民参与政策制定是公民政治参与的重要形式,是公共行政的公共精神与公民的民主权利的具体表达,在新形势下也是推进公共决策科学化、民主化和建设社会主义政治文明的必然要求如何有效地调动公民对公共政策制定参与的积极性和主动性,并切实取得参与实效,就成为十分重要的课题笔者认为,应从以下几个方面入手,提高公民参与政策制定的科学素养
一、增强主体参政意识,促进和扩大公民有序参与在政治分析的各种变量中,人是含义最为丰富的变量要完善公民参与政策制定,在建立健全参政渠道的同时,需要培养和塑造公民精神,增强公民参与意识和参与责任公民意识不仅强调主体意识的增强,而且意味着公民的权利和义务的统一,即一种公民自觉履行法律义务的责任感公民意识和公民责任两者构成了公民参与的心理根底,是实现公民有效参与的前提一要培育公民的权利意识权利意识是主体意识存在的逻辑条件和参与意识生成的逻辑前提公民享有充分的权利,形成了自觉的权利意识,才能真切地意识到自己的主体地位,才会有主动践行其公民权利的参与意识和参与行为二要培育公民的参与意识公民参与意识的价值在于,外化为自觉的参与活动,并对公共权力运行的方向、过程和结果发生现实的影响参与意识是公民民主意识至关重要的局部,公民的参与意识越普遍、越自觉,参与的行为越广泛、越深入,民主政治越开展、政治文明越进步三要培育公民的平等意识在民主政治共同体中,平等意识的根本内容是:公民主体地位的平等、公民依法享有的权利的平等、公民参与政治的时机和条件的平等公民不仅可以介入决策过程,向公共决策机构自由表达利益要求,而且可以平等地获得公平竞争公职的时机四要培育公民的责任意识责任意识是指处于社会关系中的人应根据自己所处的地位、角色而积极、主动地承当相应的义务,尽自己当尽之职责意义上责任意识的生成提供着现实的土壤只有当公民在现代公民社会的形成中普遍具有责任意识,负责任的政府和负责任的政治才会出现,公民参与政策制定才能到达理想的效果五要培育公民的理性意识理性的公民对自己的行为会进行本钱收益的分析以尽量小的投入争取尽量大的收获,他们原那么上只做自己可以预期结果的事情政治活动是一个非市场过程,其结果往往难以预期,无法简单地套用本钱收益分析来计算其得失因此,理性的公民在采用政治手段时非常谨慎,他们会充分利用契约来处理人际交往,同时也会以严肃、负责的态度对待政治
二、培育民主法治意识,实现参政议政的理性和程序化
(一)培育公民民主意识中国公民民主意识的提高是在改革开放的大气氛下形成的,是在民主法制建设继续推进、政治体制改革迈出新步伐的大环境下开展的,是坚持四项根本原那么、开展社会主义民主政治的结果中共十六大报告之所以把“基层民主更加健全”作为全面建设小康社会的目标之一,正是根据中国具体国情,根据中国公民参与基层民主在多年实践根底上民主意识的不断提高而提出来的民主意识素质的潜在力与公民自身的利益一旦结合,公民政治参与的积极性就会爆发出来因此必须以培养公民的民主法治意识为前提,增强公民参与政策制定的能力一是培养主体意识,公民主体意识确实定,意味着公民政治心理的健康与成熟,公民在参与国家政治生活中表现出来的高度的政治责任感和积极主动的精神,构成了政治意识文明的前提条件公民只有意识到自己的主体地位和主体性才能意识到作为主体而应有的权利与承当的义务;才会有能动的政治参与意识并外化为政治参与活动,推动政治民主开展,促进政治文明进步二是培养参与意识,即公民能动地实现其权利和主体性的公民参与行为在观念中的反映公民参与意识的价值在于外化为自觉地参与活动,并对公共权力运行的方向、过程和结果发生现实的影响参与意识是公民民主意识至关重要的部分,公民的参与意识越普遍、越自觉,参与的行为越广泛、越深入,那么民主政治越开展,政治文明越进步
(二)要培育公民的法治意识公民的法治意识包括自觉认同和尊重法律、自觉守法、自觉依法抵抗他人的违法行为公民的这些法治意识,实质上是民主自保机制在公民观念中的反映公民只有形成了自觉的法治意识,并普遍见之于行动,才能形成良好的法治环境保证社会主义民主政治的根本性质和有序运行,促进社会主义政治文明的不断进步,也才能确保公民的有序参与有序、理性的公民参与要求公民参与主体有相应的政治素质和修养,也就是要求公民在政治知识、政治觉悟、政治道德、法治观念、政治心理、政治情感、政治技能这些方面有较高的素质我国公民作为参与的主体在这些方面的根本素养相对欠缺,提高这些方面的素养,需要进行现代公民教育
1、必须大力开展文化教育和科技,提高公民的文化素质和政治素质,使每位公民都成为有理性思维的、能运用自己的文化知识的政策参与者,公民的文化素养、政治意识、政治能力是实现公民正确参政的根本条件“文盲是站在政治之外的,必须先教他们写字”
①为此,要提高公民的文化素质,使公民能够形成理性的分析、判断、解决问题的能力
2、加强公众参与公共政策制定能力的培养,着力提高公众参与水平对公民进行必要的参政技能、参政行为等训练使公民以正确有效的方式参与到政策制定中来加强有序参与的实践引导和锻炼,提高公民的参政能力将公民通过受教育得来的参与知识转化为符合民主政治建设所需要的参与能力,唯此方能塑造具有较高参与知识和具备丰富参与经验的公民
3、通过各种社会化途径,对公民参与进行正确的教育和引导以往的政治教育偏重于政治意识形态等的普及,较少从技术的角度来对待参与问题,导致了实际操作过程中公民参与能力较低的问题对此,应当通过向公民传授必需的知识,让公民懂得如何参与政策过程,了解如何通过参与来保护和实现自己的合法利益,从而提高公民参与公共政策的技能,增强公民参与的有效性如,如何与人大代表联系并通过人大代表向决策部门反映意见,什么样的意见能够进入决策部门等政治知识仍是模糊的,而这些政治知识是公民正确、有效的参与政治所必须具备的公民只有掌握了必要的政治知识,才能尽量减少参政的代价,提高参政的质量,在参与政治时会更多地凭理性而不是凭感情行事在对参与方式的选择上会注意合法性和有效性因此,在公民中普及参政的知识非常重要©《列宁全集(42卷)》,北京人民出版社,1987年,第200页随着政治民主化、社会多元化的推进,公民参与政策制定逐渐在政策过程中扮演重要的角色公民参与已成为公共政策产生的不可逾越的过程,在当前实行法治,推进民主化进程,肯定人民的主体地位和参与国家管理的背景下,重新审视公民参与政策制定这一主题,分析当前公民参与政策制定过程中存在的问题,总结我国在实践公民参与政策制定过程中的经验,探索扩大我国公民参与政策制定的实现途径,具有很强的理论和现实意义改革开放以来,社会政治经济文化多方面的开展促进了公民参与政策制定的良性开展,公民在政策过程中的行为比起过去更加积极,方式也丰富多样,在民主政治和依法治国的建设和开展中,发挥了十分重要的作用但不容无视,公民在参与政策制定的过程中也存在自身无法克服的参与缺乏问题,因此推进中国公民有序参与政策制定还需要做好许多工作全方位进行公民参与政策制定的制度创新;大力着手公民参与政策制定的组织文化建设;努力提高公民参与政策制定的科学素养等本文是在研究借鉴中外学者对公民参与政策制定理论成果的根底上分析了我国公民参与公共政策制定的原因、背景、在实践探索中取得的成就和尚存在的缺乏,并从政府、社会、公民三方面提出了对策建议由于本人具备的理论根底缺乏,进行研究的深度和广度也不够;再加上理论上对这方面的研究尚处于初期阶段,可资借鉴的研究成果不多,致使本人对公民参与政策制定的研究还十分肤浅,立论和论证过程可能还存在许多需要进一步斟酌的地方尤其是本人缺乏相关的实践经验,这给本文的研究带来较大的难度,对于扩大我国公民参与政策制定的途径所提出的见解可能存在不成熟的地方,也可能缺乏实际操作性,这不能不说是目前无法防止的遗憾参考文献(英)鲍勃•杰索普《治理的兴起及其失败的风险从经济开展为例的论述》,《国际社会科学(中文版)》,1999年第2期C・E•林布隆《政策制定过程》,华夏出版社,1998年陈桂香《公共政策与民众参与环境影响评估过程中民众参与制度之研究》,台湾“国立”中兴大学公共政策研究所陈庆云《公共政策的理论界定》,《中国行政管理》,1995年第11期陈振明《公共政策分析》中国人民大学出版社,2002年戴光前《坚持以人为本的科学开展观探索适应国情的电子治理之路》,《中国行政管理》,2005年第2期《邓小平文选(第二卷)》,北京人民出版社,1994年杜钢建《公民参与宪政开展的必然趋向》,转引自://jcrb.com/zyw/n6/cal
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321.后记时间转瞬即逝,初入校门时的青涩、幼稚尤在眼前经历了艰苦而充实的三年,尽管与人生的目标尚有很大距离,但其间的进步与成长仍使我感到欣慰不敢一言用此文来感谢诸位恩师,仅以此为硕士生活的一个句点,和新生活的起点在论文撰写的过程中,我得到了冯静导师耐心、细致的指导无论是在论文的选题、结构、资料的查找,还是在具体语言的运用上都得到了冯老师极大帮助三年来,冯老师严谨的治学态度、渊博的知识积累、平和超脱的处世作风,使我受益非浅在这里要特别感谢徐仁章老师,忘不了他给予我的人生道路上的莫大的帮助,他举重假设轻的渊博学识和一丝不苟的作风引领我去叩开这座神圣的大门以领略学术研究的深邃和风采;忘不了徐双敏老师深厚的学术功底和朴实的处事作风;忘不了蔡放波老师授课时旁征博引、融会中外的思想脉络,他开阔了我的研究视野;忘不了李明强老师让我感受到研究地方政府的无穷魅力,从他身上我看到了公共管理学院青年才俊的学术热情和追求需要感谢的老师还有很多,千言万语汇成一句话感谢母校和母校的导师们!在母校七年的学习和生活中,一直得到杜兴洋老师耐心的引领和帮助杜老师坚实的理论根底、对问题独到的见解、豁达的处世作风都对我有很大的帮助尤其是他给我提供了很多时机,在各方面帮助我成长、进步,不断的鼓励使我在遇到困难时倍增信心和勇气在此特表示由衷的感谢感谢与我共度三年的同学和室友,她们毫无保存的友爱和帮助使我的苦读生活充满温暖感谢家人及所有关心、保护我的人,他们的宽容和不离不弃的支持,使我在成长的路上能够一直坚持而不妥协的生活,他们是我向上和向善永远的动力!韦丽二00六年5月研究生姓名:韦丽指导教师姓名、职称冯静教授学科门类管理学专业名称行政管理研究方向:公共行政理论与实践间接参与直接参与互动方式冲突合作参与时机在议程已经设定,决定已经做成之后早期,在任何事情被设定之前行政人员角色专家技术人员或管理者合作的技术人员或治理者需要的行政技能技术的、管理的技术的、人际关系的技能、对话的技术、催化的技能公民的角色不平等的参与平等的参与需要的公民资格技能无须任何技能公民性、参与技能、对话技能对待他人的态度不信任信任行政程序静态、不透明、封闭动态、透明、开放公民选择反响前瞻或反响公民输出购置设计行政输出决定过程决策的时间短而容易,但必须经常依照公民的反响做回馈及重做长而复杂,但通常不需要重做,因为公民已经全程参与,因此会比传统程序省时决策的做成由行政人员(政客)及行政程序做成,有时或许会咨询公民是对话的结果,每个人都有相同的时机参加对话及影响结果。