从公开到服务：政府数据开放的法理反思与制度完善

从公开到服务政府数据开放的法理反思与制度完善目次

一、政府数据开放的定位与目标

二、政府数据开放的难题

三、重构政府数据开放的原则

四、政府数据开放的落地与实施

五、结语摘要政府数据开放已经成为我国的重要战略由于相比政府信息公开，政府数据开放力图实现责任政府建设与公众赋能，为社会创造商业价值，因此，政府数据开放可能成为政府信息公开的升级版本但政府数据开放也面临难题,政府数据开放可能消耗政府资源与妨碍有效决策，海量的信息可能无法转化为个体和公众所需的知识，同时政府数据可能为少量企业所占有，无法惠及一般民众为了实现目标,避免可能存在的问题，政府数据开放的原则应当重构除了坚持政府数据开放的全面性、基础性、及时性、机器可读性以外，还应当坚持政府数据开放的公平性、便捷性与数据生态建构在制度层面，政府数据开放可以从个人、政府、企业3个维度进行制度完善，对个体进行数据赋权、注重合理我国，2020年中共中央、国务院下发的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，更是把政府数据开放作为数据要素市场建设的重要环节

二、政府数据开放的难题政府数据开放意图实现对政府信息公开的升级，实现并超越政府信息公开的目标，但在实践中却面临不少挑战为此，需要结合政府信息公开反思政府数据开放的法理基础,分析政府数据开放中的若干难题首先，在实现责任政府方面，政府数据开放面临如何适应有限行政资源、避免影响政府有效决策的难题政府信息公开与政府数据开放的透明性与监督功能已经得到广泛认可，但即使被公认为信息公开先进发达的美国，信息公开也需要花费大量的时间、精力和成本，美国政府规制机构也经常无法按时回复为了避免因回应政府信息公开的申请而影响规制机构的主要工作等问题，在现实中规制机构常常将信息公开视为边缘性任务就此而言，政府数据开放面临同样的难题虽然可以通过开放的主动性、全面性与电子化来部分地加以解决，提高政府数据开放的效率，但是依然需要大量的行政资源来完成政府数据开放的重任同时，政府数据开放由于开放的数据量更大，对数据的质量要求更高，因此对所需要的资源投入也提出了更高的要求除此之外，政府数据开放还可能对政府有效决策形成挑战政府数据开放可能让行政机关或行政机关人员变得非常谨慎，当政府数据开放可能导致行政机关被问责时，行政机关或相关人员就可能更愿意作出明哲保身的决定，而不敢作出负责任的决定，承担某些不确定性的风险正如美国法学家弗雷德里克•夏尔教授所观察到的那样，政府的透明性要求在本质上是保守的，它同时降低了政府作出非常糟糕和非常好的决定的可能性此外，某些政府信息公开或数据开放还可能导致某些群体更容易对政府进行算计例如，在拆迁补偿的情形中，如果相关主体能够通过政府信息公开或政府数据开放获取政府拆迁信息，那么有的主体就可能会加盖房屋或扩建，从而寻求更高的补偿款此类政府透明性具有较为明显的负外部性，不利于政府的有效治理与社会公共利益的形成因此，尽管数据的透明性从总体上可能有利于责任政府的建设，但是政府数据开放并不能走向消极与简单开放相反，数据需要管理，”需要管理数据的透明性以及一般的公开性，需要问一问，公开在民主代表制中到底应当承担何种角色二其次，在赋能方面，政府数据开放也面临如何真正有效赋能的难题在个体层面，政府信息公开与政府数据开放有可能为个体决策提供更好的参考，因为政府数据可以为个人提供更好的信息但在更多的情形中，政府所提供的信息不一定准确，或者不一定符合个体决策所需此时，政府信息公开或政府数据开放所能提供给个人的就可能是“杂音”而非“知识”尤其是政府数据开放，面对海量的政府数据，个人可能无所适从，很难搜索与利用相关信息为个人提供有效的决策服务对于这种体验，我们每个人都不陌生，在政府页面上，尽管各类信息五花八门，但是对于我们真正需要的信息，我们常常费尽力气也无法找到在很多情形中，个人仍然常常需要反复向政府有关部门咨询所需的信息信息法的权威学者美国法学家丹尼尔•索洛夫曾经将个人在信息时代的困境归纳为“卡夫卡式”的困境，对于政府数据开放,个人也可能面临这种无从入门的困境在公众层面，政府数据开放也面临类似的难题政府数据开放虽然对所有社会主体平等开放，但是社会不同主体收集与获取数据的能力不同，政府数据常常只为少部分企业或组织所获取，带来数据反垄断与数据不正当竞争问题并且,这些主体一旦获取此类数据，通常不与其他一般公众分享例如，我国法院系统裁判文书网上的所有裁判文书数据对所有主体开放，但相关企业或组织还是利用爬虫技术，更多地占据了裁判文书网的访问流量甚至这些主体在爬取相关数据之后就形成数据库，要求普通用户付费访问相比之下，个人登录网站进行相关信息与数据查询，经常面临无法登录或访问速度缓慢的问题在其他场景中，这种信息收集能力的差距更为明显例如，对于很多未经处理的原始数据，企业等主体可以对其进行收集、清洗、处理与利用，但对于公众而言，则很难在其中发掘可以为公众赋权的数据最后，在发挥商业价值方面，政府数据开放也面临如何实现普惠性的难题随着大数据产业的发展，越来越多的国家和政府意识到政府数据的价值时任美国总统的奥巴马曾经把政府数据称为“国家资源”在我国，政府也常常从国有资源的角度看待此类政府数据资源，如《福建省政务数据管理办法》第3条规定“政务数据资源属于国家所有，纳入国有资产管理:从国有资源的角度看，有人认为，政府开放的数据常常只为少量企业所获取，存在国有资产流失的嫌疑因此，政府信息公开与政府数据开放所主张的透明性，其实都是新自由主义意识形态的反应，主要为部分企业的商业利益服务从数据的特征看，此类批评意见存在偏颇之处相比其他资源，数据并非稀缺性资源，即使政府数据开放被少数企业获取，也不会导致政府数据价值的减损，更不妨碍其他企业与社会主体继续获取此类数据因此，政府数据开放非但不会导致国有资产流失，反而可以有效地克服“反公地悲剧”，即政府数据资源无法被有效利用的问题不过，此类批评意见正确地提出了数据开放的公平性问题与私营协作问题在政府信息公开的实践中，这一问题就已经普遍存在,政府信息公开的数据不但被少数企业获取，而且也使很多企业在与政府合作时感到担忧，因为政府所收集和获取的企业信息可能会被其他企业获取如此一来，政府数据开放反而破坏了“政府收集工业、产品和市场信息的努力”在政府数据开放的过程中，也有必要设计更为合理的制度，确保政府数据开放所创造的商业价值更具公平性、普惠性与合作性

三、重构政府数据开放的原则为了有效推进政府数据开放，目前国际组织与有关国家已经提出若干数据开放的原则例如，2007年，30多个国家提出了政府数据开放的8项原则

（1）全面性即所有不受法定的隐私、安全或特权限制的公共数据都可以被利用

（2）基础性即数据是在源头收集的，数据的颗粒度应当尽可能保持最高，数据不能以聚合或修改的形式存在

（3）及时性即政府应当按需要尽快提供数据，以保持数据的价值

（4）可访问性即数据的提供，应尽可能使得所有用户都可以访问，尽可能服务于所有目的

（5）机器可处理性即数据结构应当合理，允许自动处理

（6）非歧视性即数据应当可以供任何人使用，无须注册

（7）非专有性即数据的格式设置应当使得任何实体都无法对其进行独占

（8）免许可即数据不受任何版权、专利、商标或商业秘密法规的约束，只允许合理的隐私、安全和特权限制”美国奥巴马政府时期的首席技术官也曾经在2012年提出了政府数据开放的10项原则

（1）搭建端到端的数字流程即促进系统间数据的自动传输，以提高生产效率、保护数据完整性，加快数据分发速度同时，利用改变游戏规则的技术提高透明度

（2）搭建一次，经常使用即搭建可重复使用的系统和共享平台，以降低成本，简化系统和流程,减少错误，并促进协作

（3）利用黄金数据源直接从权威数据源提取数据，以提高数据质量、缩短流程并保护数据的完整性

（4）发布机器可读数据并鼓励第三方应用使数据机器可读，使公众能够轻松分析、可视化和使用政府信息

（5）使用通用数据标准即开发和使用统一的、唯一的标识符和数据标准，以简化数据流并降低系统复杂性

（6）预先验证数据纠正收集过程中和进入点的错误，以阻止垃圾数据进入系统

（7）实时发布数据并保存以备将来使用即尽可能快地发布数据，以增强其相关性和实用性，同时保持未来的可访问性

（8）减轻负担收集数据一次，重复使用从现有的数据集中提取数据，以降低成本和负担，提高生产率和一致性

（9）保护隐私和安全保护信息的发布，以增强公众信任和参与、保护隐私和维护国家安全开放的政府并不意味着脆弱的政府

（10）提供平等的访问权限并纳入用户反馈向所有利益相关者提供数据的通用视图，以促进协作结合用户反馈，帮助识别高价值、有意义的数据集，确定优先级，不断推动和改进未来的计划和流程对照前文关于政府数据开放的争议，可以发现这些原则在总体上可以强化政府数据开放的目标，同时解决政府数据开放的部分难点例如，2007年，多国提出的数据开放原则中的前5项以及美国提出的政府数据开放中的大部分原则，都是针对政府数据开放中的难点提出的，其目标都在于实现升级版本的政府信息公开政府信息公开在实践中之所以存在种种问题，无法完成其制度设计之初的功能，就是因为政府信息公开的各个环节和各种形式都很难完成从“私有性”到“公共性”的转变政府信息公开以申请公开为主导，限制了公众对于政府信息的获取；申请者的身份常常是企业或不具有公益诉求的个人，限制了政府信息在公共空间的传播与利用；政府回复的信息常常以非电子化或非机器可读的格式作出，限制了政府信息在公众中的广泛传播与流通；政府作出的申请回复常常较为延迟，并且信息的模块化或颗粒度不够，限制了政府信息作为公共产品的价值现有的政府数据开放原则强调政府数据开放的全面性，有利于政府数据开放向更具有公共性的主体开放；强调数据开放的基础性、及时性与机器可处理性，有利于政府数据的公共传播与利用,也有利于发挥政府数据的公共性价值但对照前文分析，可以发现这些原则也存在不完善之处,需要引入新的政府数据开放原则首先，这些原则都没有考虑政府数据获取与利用的公平性，应当引入公平性原则重构政府数据开放制度正如前文所述，在政府信息公开与政府数据开放过程中，尽管二者在形式上都对每个人平等公开或开放，但实质上不同的主体获取与利用政府数据的能力差别很大政府数据开放应当尤其重视数字鸿沟问题，毕竟，相比私营主体所带来的数字鸿沟与不平等问题，政府对于不平等问题负有更直接的责任具体来说，对于政府数据的获取或初次利用，应当确保普通公众顺畅获取数据的渠道与机会例如，在网站流量限制方面，应当对企业的数据爬虫进行一定的流量限制，保证企业对于数据的爬取不会妨碍普通公众对于网站的顺畅访问例如，在前文中提到的中国裁判文书网，就至少应当保证普通用户对于该网站的快速查询与搜索功能而对政府数据的二次获取与利用，也应尽可能保证普通公众的权利在当前政府信息公开与政府数据开放的实践中，很多企业在获取政府数据后，常常利用数据库技术、国际互联协议访问限制等方法来限制普通用户对政府数据的访问对于此类做法,如果发生在企业对政府数据进行加工利用之后可能还存在一定的正当性，但如果企业没有对数据进行加工利用，仅仅是将政府开放的数据进行圈存，那么此类做法就更类似对国有资源的占有而非增值，就不符合政府数据开放的公平性原则从全球看，近一两年欧盟的立法者更多地意识到了这一问题在2019年修改的《开放数据指令》中，欧盟强化了数据获取的公平性《开放数据指令》第四章的第11条和第12条分别对数据开放的“非歧视性”与“排他性协议”进行了规定其中第11条规定，对于“同样类别文件”的使用，政府所提出的条件应当相同；第12条规定”文件的重复使用应向市场上所有潜在的参与者开放，即使一个或多个市场参与者基于这些文件开发了增值产品“只有在“为公共利益提供服务”的前提下，政府数据开放才可以签订排他性协议，为某个企业设置获取数据的专有权但在这种情形中，此类排他性协议应当公开透明，而且必须每三年就复审一次不过，虽然欧盟的《开放数据指令》关注到企业获取数据的公平性问题，但是对于普通用户获取政府数据的问题仍然关注不够在企业与普通用户获取数据存在流量竞争的情形中，应当首先保证普通用户获取数据的权利，因为普通公民获取政府数据的权利既是政府数据开放的基石，也是政府数据开放公平性的最基本要求其次，政府数据开放的现有原则仍然很难为普通民众所便捷使用，应当引入便捷性原则重构政府数据开放制度正如前文所言，面对海量的政府数据开放，社会仍然常常面临无从下手与难以利用的困境为破解这一困境，政府数据开放应当更为场景化、服务化，应当使政府数据开放成为民众的助推者与服务者，而非成为另一个公众难以进入的数据“城堡”为了应对这些难题，政府应当构建以积极服务为原则的政府数据开放制度具体而言，政府应当以构建“可查找的政府”为原则，使政府能够通过相关的搜索入口快速查询相关数据当前很多国家与国际组织都创建了开放政府数据平台，以支持政府数据的自动发布这类做法值得我国借鉴例如，美国政府与英国政府分别建立了以“data”为域名的网站，在网站上公布了大量的数据，并且提供信息搜索服务其他数十个国家也分别创建了类似的门户网站，为各国公民提供政府信息在国际层面上，联合国创建了数据开放网站，发布会员国和联合国机构的统计数据，世界银行的数据开放网站公布了一系列与发展中国家有关的统计数据欧盟委员会为欧盟设立使用版权许可协议、积极调动企业的力量政府应当将数据开放视为积极主动的平台服务，而非消极被动的数据公开关键词政府数据开放政府信息公开大数据数据权利数据要素市场平台服务政府数据开放已经成为我国的重要战略2015年，国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，明确提出“加快政府数据开放共享，推动资源整合，提升治理能力”2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《国家信息化发展战略纲要》，要求“推进政务公开信息化，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设，提供更加优质高效的网上政务服务2020年3月，中共中央、国务院下发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，阐述了政府数据开放共享对于培育数据要素市场的重要作用2021年6月通过的《中华人民共和国数据安全法》对政府数据安全与开放提出了具体的要求2021年12月，中央网络安全和信息化委员会发布《“十四五”国家信息化规划》，提出要“加快政务数据开放共享和开发利用”“打造服务型政府”在地方层面，各地政府也纷纷制定一系列法规、办法,或发布法规和办法的征求意见稿2019年，北京市经济与信息化局发布《北京市公共数据管理办法（征求意见稿）》，上了两个门户网站欧盟“开放数据门户网站”和“公共数据门户网站”，其中前者为用户提供欧盟机构和其他机构的开放数据，后者为用户提供本地的、地区性的一级欧洲各国公共机构的数据集最后，政府数据开放还应强调生态性，政府应积极建构一套数据开放、流通和利用的生态系统与数据要素市场的基础设施，使政府数据能够成为企业与公众利用的有效资源,而非向公众展示的形象工程当前，欧盟等国家和地区的数据立法也越来越注意这一点例如，欧盟的《开放数据指令》第5条就对数据的可及性问题作出了详细的规定除了对数据的机器可读性进行规定外，第5条第6段还规定“公共部门机构应通过适当的应用程序接口使动态数据在收集后立即可供再次使用，并在有关情况下可以进行批量下载这一规定使得政府数据更容易被企业无障碍地获取和利用当然，这一规定也有不完善之处，因为这一规定仍然主要面对企业，而没有更多地考虑数据获取和利用末端的公民个体的需求政府数据的开放既应当强调对企业的无障碍，又应通过数据生态系统和数据要素市场的建构为公民个体提供服务，与民众建立更紧密的数据链接综合而言，政府数据开放的原则应当重构，应当从政府数据的消极公开迈向政府数据的积极平台服务一方面，可以借鉴欧美等国家和地区所采纳的政府数据开放原则，坚持政府数据的全面性、基础性、颗粒度、及时性与机器可处理性；另一方面，也应当对这些政府数据开放原则进行转型升级，应当坚持政府数据开放的公平性、便捷性、生态性原则，使政府数据开放能够更公平地惠及一般民众，为民众提供更便利的服务，与民众建立起可感知的紧密联系在具体方案上，政府数据开放可以优先开放高价值数据集，以此减轻行政机关的压力，使得政府数据开放能够有的放矢目前，高价值数据集的概念已经为欧盟的《开放数据指令》所采用所谓高价值数据集，指的是那些“具有很高的商业潜力”、可以加快“增值信息产品”以及推动“人工智能发展的关键数据源”的数据，如地理空间、地球观测与环境、气象和统计等数据确定数据开放的优先级，可在一定程度上减轻行政机关的压力，有效利用有限的行政资源对于公众赋能与商业利用而言，也能更有效地为公众和企业提供优质数据资源与数据要素此外，政府数据开放还可以引入数据合作治理理念，制定更加体现以目标为导向的数据开放政策在公平性、便捷性、生态性原则的指引下，政府的数据开放应当让普通民众感到数据获取与服务的普惠性、便利性与有效性，避免政府数据开放滑入形式主义的泥潭、政府数据开放的落地与实施政府数据开放的另一大挑战是落地与实施在政府信息公开过程中，政府信息公开的执行就是一个老大难问题在我国，《政府信息公开条例》明文规定的法定约束“并不那么硬，不够有力、有效”，即便当事人提起诉讼，人民法院认为不予公开行为不妥，也只能从程序上作出“责令重新答复”的判决，而比较难作出“责令公开”的判决在美国等国家，此类问题同样存在除了对于公民提起的信息公开申请反应缓慢之外，对于要求政府规制机构主动发布的信息，政府更是执行不力例如，早在1996年，美国国会就通过了《电子信息自由法修正案》，要求对于可能被重复申请公开的在线记录，规制机构应当进行主动披露但对于此类要求，政府规制机构“在很大程度上都没有遵守”在政府数据开放过程中，此类问题将更为突出，因为政府数据开放主要是政府主动开放，而非依公民申请开放，这就对政府数据如何有效开放提出了巨大的挑战从目前我国和国外的情况看，政府数据开放主要采取行政考核与企业内部自律等制度来执行例如，在我国，《上海市公共数据开放暂行办法》从组织保障、资金保障、考核评估等方面来促进政府数据的开放；在域外，美国的《开放、公共、电子、必要政府数据法案》设立了首席数据官与首席数据官委员会，负责数据生命周期的维护、发布最佳实践等职责这些制度在发挥一定作用的同时，也面临政府数据开放动力不足、不及时、数据质量不高等问题结合上文对政府数据开放的法理反思，至少可以从个体、企业与政府3个维度进一步完善政府数据开放制度，促进政府数据开放的落地与实施首先，应当强化个体针对政府或公共服务的个人数据权利，以此倒逼政府数据开放的实施欧盟的《一般数据保护条例》与美国加利福尼亚州的《消费者隐私法案》都强化了个人数据权利，特别是提出了个人数据携带权，以实现个人数据的便捷流通个人数据携带权尽管面临很多争议，但是对于政府数据开放而言，却具有高度共识性政府数据公开的最重要目的之一，就是让普通公民可以获取便捷而公平的数据服务赋予并强化公民针对政府的个人数据权利，有利于公众获取真正有效的数据服务，倒逼政府与企业建构真正便民的数据开放制度在2020年欧盟发布的《欧盟数据战略》中，欧盟明确提出，应当结合数据携带权为个人进行数据赋能例如，应当为个人提供工具和手段，让个体能够“在粒度级别上决定如何处理他们的数据”，使他们“能够无障碍地使用公共和私人服务:对于政府数据开放而言，如果个体能够有效运用他们的数据携带权等数据权利，那么政府数据开放将会更加合理有效同时，上文提到的政府数据开放的公平性与普惠性问题也能得到更好地解决强化个人数据权利，还应做好政府信息公开制度与政府数据开放制度的衔接政府数据开放可被视为政府信息公开的升级版本，但政府信息公开制度仍具有自身的独特优势例如，个体有权提出信息公开的申请，使得政府信息公开制度在发生机制上具有主动性；又如，个体可以对行政机关所拒绝的信息公开行为提起诉讼，使得政府信息公开制度能够获得司法的监督和救济相比较之下，政府数据开放反而缺乏提起申请与司法救济的渠道就此而言，政府信息公开与政府数据开放可以构成相互补充的关系未来的政府信息公开制度，可以要求政府开放那些重复提起申请的请求，并且必须以机器可读的格式进行开放其次，应对政府采取合理的激励，探索政府数据开放免许可制度与合理的版权制度设计在当前的政府数据开放制度中，很多国家和地区采取了免许可制度，主张政府数据不应受任何版权限制，如中国各地制定的数据开放法规或条例,美国的《开放、公共、电子、必要政府数据法案》、欧盟的《开放数据指令》，都主张数据开放应当免费不少学者也支持这一观点，如哈佛大学法学院的美国信息法专家尤柴•本克勒教授指出，政府数据的全面开放与公众不受限制的访问权有利于数据的共享与流通从政府数据开放的流通端看，这一制度设计具有合理性如果采取严格的版权许可制度，那么公众对于政府数据的访问就可能随时面临侵权的风险，或者在与政府进行版权谈判时，就会面临很高的交易成本，从而违背政府数据开放的初衷但从政府数据开放的供应端看，完全免许可的政府数据开放可能面临政府激励不足的问题在免许可制度与严格版权制度之间，仍然有许多介于二者之间的选择，如知识共享许可协议所设置的不同版权权利组合允许政府选择标准化的版权许可协议或点击许可协议，可以为政府数据开放提供合理的激励，同时保证政府数据能够得到合理的流通和使用O例如，欧盟有的国家和地区使用必须署名的知识共享组合协议，要求在可能侵犯政府数据版权的情形下进行署名相比完全免许可的政府数据开放，此种版权协议有可能激励政府更为积极地进行数据开放，因为其数据开放所产生的成果可能会在更多地方被看到又如，政府可以设置版权许可协议，要求企业免费获取的未经再加工的政府数据，必须对公众和其他主体免费开放这一版权许可协议可以为政府控制下游的数据收集和利用提供更多的手段，保证数据在公共领域内更为合理地流通近年来，随着对政府数据开放认识的加深，这类要求也开始受到越来越多区域和组织的认可最后，政府数据开放应当积极发挥企业的力量，善于利用企业等社会力量推动政府数据开放，提升政府数据开放的质量在政府数据开放的过程中，企业等社会力量扮演了非常重要的角色，它们既可能成为政府数据开放的“搭便车”者，也可能成为政府数据开放的重要推动力量如果它们仅仅爬取与收集政府数据而不对数据进行加工升级、提供更好的服务，那么它们与“黄牛党”无异，可能成为数据开放中的寻租者但如果企业等社会力量可以对政府数据进行清洗、加工与合理利用，为公众提供更好的服务，那么它们完全可以成为政府数据开放中的中坚力量，为政府数据开放提供动力和保障有很多学者指出，相比较政府本身，私人部门、商业与非营利组织往往能为公众更好地提供开放政府服务，从各类网站到应用程序，由企业搭建的平台常常更为人性化、便利化同时，企业等社会力量往往有更直接的动力来推动政府数据开放在此种背景下，政府应当积极利用企业等社会力量的数据开放诉求，在公平、便捷、有效的原则下推动政府与企业合作，构建良性运转的数据要素市场，从而实现数据开放的有效落地与实施

五、结语政府数据开放与政府信息公开既有共同点，也有较大的区别在实现方式、开放对象、技术手段、整体目标方面，政府数据开放都与政府信息公开存在较大的不同政府数据开放强调以标准化、机器可读与可重复使用的方式主动开放其数据库中的数据，其目标除了建设责任政府，还同时强调数据的赋能功能与数据的商业化利用通过对政府数据开放的法理分析，可以发现政府数据开放也面临难题和挑战对于政府而言，政府数据开放会占有很多行政资源，在有的情形下，政府数据开放还会造成政府主体采取消极的态度；对于公众而言，政府数据开放也可能无法得到有效赋能；对于企业而言，政府数据开放可能无法带来普惠性的商业价值为了回应政府数据开放的传统难题，政府数据开放应当坚持数据开放的全面性、基础性、及时性与机器可处理性此外，政府数据开放还应当坚持公平性原则、便捷性原则与生态建构原则，促使政府数据开放从消极公开走向积极服务在具体方案上，政府数据开放可以首先开放具有高附加值的数据，减轻行政压力；其次，政府数据开放可以引入数据合作治理机制，以普惠、便民、有效等目标指引政府数据开放，避免政府数据开放走向形式主义从执行的角度看，政府数据开放还应当大幅完善其制度在个人层面，可以对个人进行数据赋权，并结合政府信息公开制度倒逼政府数据开放；在政府层面，应以政府数据免许可开放为一般原则，但也应注重合理使用版权许可协议；在企业层面，则应合理利用企业的力量促进政府数据开放，构建良性运转的数据要素市场总之，政府数据开放不能消极地将政府数据公之于众行政机关应当以搭建服务平台的态度和目标来推进政府数据开放，在政府数据开放的每个环节积极行动，提高政府数据能力与社会治理能力，构建数据合理收集、融合、利用的生态系统唯此，政府数据开放才能最大限度地发挥其作用海市人民政府通过《上海市公共数据开放暂行办法》2020年，浙江省人民政府制定了《浙江省公共数据开放与安全管理办法》，对政府机关以及具有公共管理和服务职能的事业单位所产生的数据开放进行了规定2020年，贵州省人大审议通过了《贵州省政府数据共享开放条例》，该条例成为我国首部省级层面政府数据开放共享的地方性法规此外，一些地方政府立法还对政府数据开放的数据权属进行了规定例如，《福建省政务数据管理办法》《深圳经济特区数据条例（征求意见稿）》都将政府数据规定为国有资源这些规定引起了社会的广泛关注并产生了一些争议在政府数据开放实践先行的背景下，政府数据开放的一系列问题尚未得到法理层面的深入反思首先，政府数据开放的定位与目标是什么，如何理解政府数据开放与政府信息公开的关系？其次，政府数据开放面临哪些难点，政府数据如何能够真正促进责任政府建设，为公众赋能以及为社会带来商业价值？最后，政府数据开放应当坚持何种原则，政府数据开放在坚持全面性、基础性、及时性、机器可读性之外，是否还需要引入其他原则？本文拟从法理层面对这些问题进行深入剖析在此基础上，本文将探讨如何完善目前尚处在起步阶段的政府数据开放制度

一、政府数据开放的定位与目标

（一）定位从法理层面分析政府数据开放的定位，可以从政府数据开放与政府信息公开的关系切入我国的政府数据开放大致可以追溯到2015年国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》，根据这一纲要，政府数据的指导思想是“大力推动政府信息系统和公共数据互联开放共享，加快政府信息平台整合,消除信息孤岛，推进数据资源向社会开放，增强政府公信力，引导社会发展，服务公众企业”此外，2016年国务院发布的《政务信息资源共享管理暂行办法》也指出，我国需要“推动政务信息系统互联和公共数据共享，增强政府公信力，提高行政效率，提升服务水平”由此可见，我国的政府数据开放与大数据的重要战略价值密切相关相比较而言，政府信息公开主要定位为提高政府工作的透明度，促进依法行政，而并没有从大数据与数据共享的维度来定位正如《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第2条所规定的那样，政府信息公开是“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用二在国际上，政府数据开放虽然受到政府信息公开的影响,但是与之存在明显的区别政府数据开放受到1966年《美国信息自由法》的巨大影响这部法律赋予公民信息知情权，规定对于公民提起的信息披露请求，美国联邦规制机构应当在不涉及国家安全与个人隐私的情况下进行披露相比较之下，政府数据开放则有不同的制度起源政府数据开放大致可以追溯到2010年美国奥巴马政府时期的“开放政府指令”根据这一指令，行政规制机构应当“以开放的格式在线发布信息”，以体现新政府的“开放、参与和协作精神2011年，美国又与加拿大、西班牙、墨西哥等7个国家签订了《开放政府宣言》，在这份多边国家的政府宣言中，8个签署国承诺“及时提供包括原始数据在内的高价值信息，并且应当以公众可以轻松找到、理解和能够重复使用的格式提供:此后，更多的国家和地区采取了支持政府数据公开的立场例如，2012年6月，英国内阁发表《公开数据白皮书》，主张对政府与公共数据采取更为开放的态度这一白皮书规定，除非存在隐私或国家安全等特殊原因，否则政府数据都应该开放,并且此种数据开放应当采取标准化、开放的格式发布2019年，美国正式通过和签署《开放、公共、电子、必要政府数据法案》，这一法案要求美国政府规制机构以标准化、非专有化的格式公开其所有信息2019年，欧盟制定了《开放数据指令》，在原先《公共机构信息指令》的基础上进行转型升级从起源看，政府数据开放也受到了其他数据开放运动的影响例如，开源软件的源码可以被公众使用，并且此类软件的使用、修改和分发也不受许可证的限制同样，由美国法学家劳伦斯•莱西格等人发起的知识共享项目为知识产权提供了多种可供选择的授权形式及条款组合，使得创作者可与大众分享创作，授予其他人再散布的权利，却又能保留其他某些权利此外，针对科研文献的开放获取运动，针对教育资源的开放教育资源运动，针对专利的开放科技标准运动,此类开放运动对数据开放产生了积极的推动作用特别是在大数据时代，随着大数据的价值和优势开始凸显，社会对于政府数据开放的呼声日益高涨综合而言，政府数据开放与政府信息公开的定位既具有共同点，又有较大的区别就实现方式而言，政府信息公开主要是依申请而公开，需要行政相对人提起相应的申请并获得许可；而政府数据开放则强调政府数据以公开为原则，以不公开为例外就开放对象而言，政府信息公开强调申请者对文件形式储存信息的获取，而政府数据开放则主要针对政府数据库中的数据就技术手段而言，政府信息公开没有对技术问题作出特别的规定，而政府数据公开更注重技术，它强调政府公开的数据必须是标准化的、机器可读的与可重复使用的就整体目的而言，政府数据公开除了实现政府信息公开之外，还强调数据的流通共享与大数据利用

（二）目标关于政府数据开放的目标，我们可以通过与政府信息公开的目标加以比较来理解首先，与政府信息公开一样，政府数据开放力图提高政府的透明度和加强政府的服务能力，让公民对政府进行更有效的监督，从而促进责任政府的建设例如，世界银行曾经对25个实施政府数据开放的非洲国家进行实证调查，以实证材料证明数据开放所带来的政府透明度提升与责任性增强就政府能力而言，通过政府数据开放，期望公众与社会从政府公开的数据中发现疏漏之处，从而监督政府提升服务能力，减少错误与失误；还期望为公众提供更为个性化与智能化的服务，建立政府与民众之间更为良性的互动关系相比政府信息公开，政府数据开放力图加强政府的透明性与服务能力建设政府信息公开主要采取依申请公开的方式，无论是国内还是国外的信息公开制度，除了法定公开的事项，其他事项都主要依赖当事人提出申请这种制度设计的初衷是，个人作为行政相对人或政府的服务对象，拥有对政府信息的知情权和民主参与权同时，个人通过获取信息，可以对政府进行监督，承担“私人执法”的职责个人通过媒体等方式进行公共监督，可以使个人获取的信息成为人民监督政府的重要工具但实践证明，政府信息公开面临种种问题，很难完成增强政府透明性与提高政府能力的制度重任一方面，中外的政府信息公开都面临政府回应效率低下的难题，面对海量的信息公开申请，政府往往需要花费大量的时间，不能及时公开；另一方面，我国的政府信息公开还面临申请资格受限的困境面对实践中存在的大量政府信息公开申请，我国的司法实践发展出了“滥用信息公开申请权”教义，将很多政府信息公开申请排除在外就强化政府的透明性而言，政府数据开放的有效性要明显强于政府信息公开，相对于政府信息公开的被动性与对抗性，政府数据开放更为积极与主动其次，政府数据开放也将公众参与和公众赋能作为其目标与政府信息公开一样，政府数据开放可以使个人更多地了解政府的相关信息，从而在个人事务与公共事务中作出更好的决策就个人事务而言，政府数据开放使个人可以较为便利地获取相关数据，从而更为便利地进行相关活动个人对于公共事务的参与亦是如此，相关政府数据的获取使得个人能够增强公众对于政府事务的了解正如世界经济合作组织的报告指出的那样，政府数据开放正在成为公众“自我赋能、更高的电子参与和公众参与的关键赋能者和推动者”相比政府信息公开，政府数据开放力图进一步加强公共参与和公众赋能政府信息公开一般采取非电子化的形式,常常以纸质版本回复当事人的申请，即使政府信息化水平程度提高，此类信息也并不一定会采取标准化、机器可读的格式这就致使政府相关数据即便进入公共领域，也很难被公众搜索到相比较而言，政府数据开放的电子化增强了政府信息或数据的可利用性，使公众能够更为便利地运用政府数据此外，政府信息公开只对申请人开放，而政府数据开放自开始就对所有主体开放，这使得政府数据可以被多主体多维度加以利用例如，政府公交数据的开放可能给公众带来直接的便利，也可能通过企业与社会组织的开发而带来很多间接的便利最后，与政府信息公开不同的是，政府数据开放还力图发挥商业价值，构建数据要素市场近年来，大数据的作用和功能受到越来越多的认可，通过数据的海量融合，大数据可以发挥小数据或单独数据都无法发挥的作用，特别是对相关问题的分析与预测，大数据可以凸显其独特的优势正是在这种背景下，越来越多的人开始关注政府数据的开放与商业利用，因为海量的政府数据仍然处于沉睡的状态利用政府数据开放来促进大数据、人工智能等产业的发展，已经成为政府数据开放的重要目标早在2006年，欧盟就估算，欧盟政府信息的总市场价值在100亿到480亿欧元之间在。