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ppp项目讲座它可能发生在政府、企业与社会组织这三者之间的任意两者、或者者三者,既能够是三者形成的合作,也能够是他们当中的任意两个形成的合作这个讲的是PPP的主体第二个来讲PPP它是基于某个项目而形成的,这个某个项目是个什么样的项目呢?简单的说就是一些公共服务与公共产品项目PPP一定是基于某一个项目而存在的后面我们会讲到一些PPP的案例,大家能够看到,里面有巨型PPP能够高达500亿,我们也有一些比较小的项目,可能只有几千万但是不管项目的大小,它一定是基于一个项目来形成的一个合作关系第三个它通过这种合作形式,从效果上来讲,就能够达到比单独一方更加有利的效果比如简单的说三方合作,比如现在我们最看重PPP的什么功能呢?这当然是不完全正确的,比如我们看重社会资本的融资功能,我们看重分担政府财政负担的功能,这个功能当然是不全面的但是我们能够明显的感受到在面对这么庞大的城镇化建设需求的时候,我们假如能够把社会资本弓I进来,很显然,能够减轻政府负担,而且我们能够向社会公众提供他们所需要的公共产品与公共服务因此这样的效果确信是比较好的,比原先你单独去承担的时候,效果要好下面我们还会全面阐释因此这是它给出的一个基本概念有了这个基本概念以后,大家再看,后面比如欧盟给的PPP的概念,它是公共部门与私人部门之间的合作关系,目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或者者服务这是它的一种解释另外我们给出了美国、加拿大、PPP国家委员会的解释大家能够看到,这个种机制的时候,那是非常困难的,后面有大量的工作要做但是不管怎么说,我们现在在使用PPP的时候,我们现在更多的是要转换角度,考虑到社会资本能够做什么?什么是他们的优势?什么是他们的长处?然后考虑我们政府有一些什么样的优势?有一些什么样的长处7然后大家怎么结合?事实上这个有点像挑对象,就是挑一个合适的,大家互相组合形成优势互补的情况因此这是它的一个基本的东理论另外,与PPP有关的,还有一个理论基础是公共产品的多元化提供往常有一段时间,公共产品与公共服务是政府的天生职能在有一段时间又进展成为政府的垄断性职能就是这个情况只有我能干,不能你干后来出现一个问题,就是花很多钱,但是公共效率提供比较低后来我们也意识到公共产品在提供上面来讲,做了两个概念区分,一个叫做公共产品的提供,一个叫做公共产品的生产生产这个事,能够交给别人去做,提供公共产品这个事是政府的事,因此把这个概念做了两层次的区分区分了以后,然后整个公共产品的提供,整个的生产、组织、还有送达的空间就完全打开了打开以后,大家就能够看到,在公共产品当中,我们也能够给它划分,要把权力做一个划分,有的是决策权,有的是执行权,有的是监督权政府在其中要掌握的,要紧是提供公共产品的决策权具体化是什么意思呢?具体化就是我们政府在制定公共政策上面的制定权,就是制定社会政策、制定公共政策的决策权一定是在政府这是政府之因此为政府的特别功用但是具体怎么样去执行政策,具体怎么样去把政策落实,这个时候能够利用社会的力量,能够利用市场的力量因此在它后来的执行与监督上面,都能够引入企业与社会组织的力量这个是对这个情况做一些细分实践当中有大量的例子,比如说往常的政府要提供公共产品,下面就是办一个机构,设一个人员现在大家都不这么做了,现在大家或者者向市场购买,或者者使用公私合作方式因此这实际上是公共产品的多元化提供问题这当中,政府的角色由往常的亲自生产变为负责提供、负责送达、负责制定政策,在公共管理上有一句话,叫做政府的角色从划桨到掌舵往常亲自生产,现在制定政策,往常划船,现在掌舵,使我们这个大船,能够更好地回应公共需求,使我们这个社会能够运行得更平稳一些,前行得更远一些,是这么一个意思这是它的第二个有关的理论基础
(三)PPP:伟大的制度创新在我们国家,关于PPP还有一些时代意义,这个时代意义就是有人把它总结为六个方面第一个方面,当然它是现实的,能够缓解我们在城镇化与老龄化进程当中的财政支出压力第二个是在公共服务当中形成一个1+1+1大于3的机制,就是合作产生的效益,我们能够简称合作力,这也是一种很伟大的力量第三个是为企业市场主体打开生存与进展的空间这就是我们向民营企业、向社会资本开放原先由政府垄断性的、独占性的提供公共产品的领域这能够使企业找到一个更大的生存与进展空间第四个是对接混合所有制,后边我们会谈到,PPP的基本构成模式是股份制,在政府与社会资本合作的模式下,它天然就是混合所有制因此说政府出一部分,企业出一部分,往常我们明白有一些地方政府在吸引民资来参与政府的一些公共产品与公共服务上,提出民间资本能够来,但是不能控股,因此政府的控股比例一定要达到51%,民间资本最多只能达到49%O后来这一条也被否了现在的基本办法是政府不能超过51,最多只能达到49,绝对不能达到51,要放弃政府在其中的控股权因此PPP的模式天然就是一个混合所有制的模式在这个混合所有制的模式下,就会再引出两条更深层次的意义,第一个是依法治国由于在PPP的模式下,双方之间的权力、责任、义务是靠合同来规范的假如说产生了纠纷,按照合同走法律程序,政府与企业是平等的民事主体关系而不是往常管理者与被管理者之间的关系因此说对政府,依法治国给出了实质性的约束条件这是第五条另外,还能够有一条,就是我们讲PPP在当前的现实意义当中,就是对冲经济下行压力这个大家能够看到,PPP挂出了很多项目有些地方几千亿、有的地方上万亿的PPP项目,说到底,是希望这些项目投下去以后能够稳住我们当前经济下行的态势,但目前效果不大好但是从制度意义上来讲它是存在的因此从这个意义上来讲,现在有人把PPP总结出三个层次第一个PPP是一种融资模式,但是它更是一种管理模式后面我们会看到大量管理问题第三个PPP是一种治理模式由于在这样一个语境下,互相之间就是要形成政府、企业与社会资本之间平等合作的一种关系这个就是治理,这个就是多元共治,这就是一种现实的治理环境因此PPP有三层含义融资模式、管理模式与治理模式之因此现在不论是理论界、还是实践界,对PPP给予非常高度的重视,是认识到了它在这个过程当中所蕴含的关于未来中华民族的巨大意义,对我们国家走向现代化的巨大的推动作用当然,我们需要循序渐进
(四)PPP的适用对象由于很多基层财政部门的同志都特别希望通过PPP的方式,解决政府的负担问题是不是所有的公共产品与公共服务都适用PPP呢?那当然不是这当中有一些具体的类型通常来讲,PPP的适用对象在理论上在国际上有两种表达方式:第一种方式叫做完全列举法,就是通过一些PPP的规程,然后给你列出什么项目、什么类型的项目适用PPP比如说台湾地区,他们有个法,叫做民间参与公共加强法,在这个法上就全面的列出来,在政府的什么范围内是能够使用PPP模式这里头的PPP模式范围比较广,超过了我们现在所认为的PPP模式,现在它的范围比较广比如说大家提的比较多的,像它的文教设施,还有它的绿地,像这些我们现在还是用的比较少新市政开放,在我们新型城镇化这个主题下就比较重要了它完全列举出来上海曾经出过一个特许经营条例,在这个条例上面也是把能够使用特许经营方式的项目都一一列出来这里边目前提的比较少的,科技、教育、文化、卫生、体育,还有社会福利,还有包含廉租房、公共网,像这些就是现在我们在PPP上面很少提到的项目这些很少提到,只是由因此一个阶段性的问题现在我们要紧是提特许经营这一块但是以后可能在我们操作模式比较熟练以后,可能会向更大范围内扩展这是一种完全列举法但是从国际上来看,什么项目适用PPP,完全列举法不是主流更主流的方法是叫物有所值法,也能够称之不完全列举什么意思?比如,很多国家在谈到PPP,什么时候该用PPP,什么时候不用PPP的时候,一个推断标准就是物有所值就是我使用PPP与不用PPP这种模式比较起来,哪一个价值更高?哪一个效率更高?它的基本含义就是这个比如说澳大利亚就说,政府不要预判公共部门与私人部门哪一个更好,而要根据它的一个具体项目上的成本与风险转移的好处、大小来进行决策要对具体项目具体分析假如这个项目使用PPP,它的成本更好、风险更能够分散,使用PPP假如说这个项目,公共部门自己提供比较好,就自己提供好了因此说在英国、新加坡、还有美国、欧盟,绝大多数国家在提到PPP的时候,使用的是物有所值法具体怎么样物有所值,要全面去评估,要实行方案比较,全面的技术评估,要做一系列的工作总之,就是在PPP上是不是一定要用呢?在国际上有两种方法,一种是完全列举,一种是不完全列举我们现在对这个问题的看法基本上是这个问题取决于政府的管理能力假如政府的管理能力比较强,能够在更大范围内使用假如政府的管理能力比较弱,最好还是先悠着点,基本上是这么一个意思因此我们国家目前在谈到PPP的时候,要紧就是指政府,要紧就是在基础设施与公共事业方面更多使用PPPo因此综合起来讲,就是PPP也有广义与狭义之分,广义的是指一切政府与非政府部门之间合作,能够存在于任何公共产品的生产、引领、监督与管理的任何一个环节比如说能够在监督环节使用,也能够在生产环节使用,还能够在送达环节使用在我们刚才给的公共产品的多元化提供这张表上,就能够在任何一个环境使用具体取决于什么?取决于你在当时当地情境下的管理能力老实说我们现在这方面的管理能力是不够强的,因此说我们现在更多的指的是狭义的PPP,狭义的PPP就是指基础设施与公用事业为主的,就是特许经营,要紧是指这一块
(五)P叩的类型、结构与运作核心下面我们看一下这个问题,就是关于PPP的类型、结构,它是怎么样的类型?它要紧的结构是什么样子?这一张图是世界银行给了一个关于PPP的分类这个分类里头,实际上就包含了它的广义的与狭义的比如说我们现在指的PPP要紧是指特许经营特许经营这一块,具体的能够衍生出来很多方式比如说移交、营运、移交这就是现在我们地方政府在化解存量的地方性政府债务过程当中比较喜欢的就是已经建好的这些公用设施,现在通过某种方式,把它交给社会资本,社会资本拿去营运,营运到了一定时间以后,再还给我就是政府相当于把当中的管理责任,与包含后期债务偿还的责任,全部交出去了这个叫做TOT,后面我们会讲到,就是它有一些英文的代词另外还有一个,大家更熟悉的叫BOTo BOT的B是建设,然后是指营运、移交是TBOT是指新建项目,就是现在还没开始建,准备建的时候,就把社会资本请进来,我们通过一定的设计请他来建然后建好了以后,让他营运,授予他一个特许经营权,到特许经营权结束以后,再把这个设施全部的还给政府因此这两种中的一种是适合于对已经形成的存量资产,但是带着债务另外还有一种是未来要建设的新建的资产我们现在要紧是指特许经营这一块当然在TOT与BOT这两个模式上,能够衍生出无数的东西比如说其中有一个租赁,当时这是一个关于保障性住房建设的省部长班,在后来课程快结束的时候,各个省的代表在汇报的时候,有一个省的省长就提出了一种模式,他说保障性住房,我们这个省负担很重,我们也没这么多钱,我们现在想了一种办法,但是不明白上面领导同不一致意,批不批?他想的是什么办法?就是先租后售的办法换句话来说,就是保障性住房不就由政府出钱建起来的吗?政府一次性投入的土地费用、建设费用比较高现在我把这一部分的存量资产,先让这些符合条件的低收入阶层租着住,然后过一段时间,到多少年以后,再卖这就是先租后卖方式因此这当中实际上是租的方式,昨天不是还发了一个文件,鼓励金融租赁的进展吗?实际上就在这些租赁方面来讲,也是衍生出来很多模式了能够看政府在具体过程当中,使用什么样的操作方式因此它有很多的变体这是一种特许经营的模式除了特许经营的模式,更大范围内的PPP是包含外包的这个外包说白了,翻译成我们熟悉的语言,就是政府购买服务这当中包含服务外包、包含管理外包,包含一些其它的比如设计的、合同的某一方面的外包,这是很多的因此外包类也是像刚才我们提到,有一些基层部门的同志提到的,比如说我的绿化管养能不能PPP我的义务教育能不能PPP像这些,严格来说理论上是能够大家使用的是外包的方式,使用的是服务购买的方式但是,不是特许经营的概念这是两种另外一种就是我们这儿少一点,但是也有的一种私有化,就是把政府提供公共产品的这些领域全部市场化,就是市场化这种方式,通过各类方式把它市场化这种目前也有但是我们的主体还是在特许经营方面因此这是PPP现在的类型我们明确一下我们的主体目前是在特许经营方面后面我们谈到的一些要紧是特许经营第二个特许经营的各类形式,比较典型的是BOT,就是建设、经营与移交另外,在这当中也有很多的变体但是大家看有BOT、BOOT、BOO,看起来有点晕但是你看完了以后,基本上在这所有的模式当中,全都有一个0字这个就是营运,就是operation,英文的operation这个单词的首字母因此说特许经营一定有个经营或者者在我们国家,现在谈PPP的时候,一定有一个经营的问题就是这个经营权是由社会资本来做的有的同志说,往常我们讲的BT,是不是PPP的模式BT在其中就不是为什么呢?由于它没有特许经营这个过程,是政府请社会资本建好了以后,然后自己来营运的这个就不算PPP了因此这当中,就是我们谈到这个特许经营,现在谈到PPP的时候,一定有一个把特许经营权授予给社会资本来做的过程往常这种交钥匙工程不算是我们现在语义下的PPPo就是它有很多种变体,大量的是BOT的形式还有一种就是我刚才说的,关于已经建成的公共设施,现在把它转交出去,然后政府已经形成的沉没成本,通过这种方式把它拿回来,化解存量债务这种方式也是能够的这叫TOT,这是两种方式因此现在的主体是BOT与TOT,然后在这上面再变来变去的根据你的情况是自己建的还是租,是如何补贴,等等,能够有很多种变体但是它的基本类型就是BOT与TOT两种形式这是特许经营的各类形式然后看一下典型的,我们谈到PPP的运作结构的时候,它到底怎么来运作PPP这一张图就能够看得比较清晰了通常来讲,PPP的核心是中间这个东西,叫SPV,这个SPV,用我们的话说叫做项目公司事实上我们投融资平台也是一个项目公司这个项目公司用英文来说叫做特殊目的载体因此它的英文首字母叫SPVo这个SPV是什么意思呢?看一下它的形成SPV是由政府与社会资本,比如说我们要修一座桥,这座桥能不能设立一个路桥公司?这个公司就来负责这个桥的建设、经营,它就成为一个单独的法人这就是我们讲的项目公司这个项目公司与政府部门之间的关系是多重关系第一个,政府可能是出资人,社会资本也可能是其中另外一个出资人这是一重关系另外,SPV同时以合同的方式,相当于政府向其购买服务就是这个设施建成以后,你要向我提供特定的那种公共服务那是一重关系然后第二重关系是私人资本,他把他的资本往里边投,投完了以后,以这个项目公司为载体去进行盈利,包含前期的设计,包含建造,包含后期的营运管理,包含日常事务的打理因此这当中就有SPV这样一个中间载体,围绕着这个中间载体,形成一系列合同,所有与这个项目公司发生关系的主体,都以合同的方式连接起来比如说它与政府之间提供服务的合同,它与资金提供者之间的融资合同,另外有一些项目需要保险,有一些项目需要庞大的前期设计,还有一些项目需要对外雇佣劳工,等等,全部是通过合同方式连接因此这当中来看这样一个结构的时候,实际上是一个市场化程度比较高的结构,就是以一种项目公司为中心发散出去形成的合同关系这是典型的PPP的运作结构,它是这样一种方式关于SPV的好处是什么?在已有的理论当中,讲得比较清晰它说之因此要设立这么一个SPV,要紧是要借助SPV的优先责任性质,使得该项目不能追溯到发起人另一方面是为了项目贷款人的利益,帮助项目远离任何发起人潜在的破产危机这个话怎么懂得?我在看到这一句话的时候,我脑子里浮现的就是股份制,大家明白股份制是人类社会在企业制度上的一个重大发明在股份制产生之前,企业都是个人无限责任制的比如说我要做生意,或者者我的生意破产了,我所有的资产都会赔进去但是有了股份制以后,所有的股份出资人,就能够按照自己所出的股份,承担有限责任即使这个项目运作破产,也不可能影响到股份公司之外的资产因此这就极大地降低了风险,分散了责任因此能够说股份公司是企业制度上最伟大的发明由于它既能够动员庞大的资产,比如说大资本家的资产,也能够动员我们普通人手里面暂时不用的十块钱、一百块钱,我们都能够以股份的形式投进去因此说股份制是人类社会历史今天按照我们课程的安排,是给大家汇报一个关于PPP的专题关于PPP大家确信都耳熟能详,即使是完全不熟悉经济工作的同事,也会被报纸上、电视上、还有我们党、我们政府内部的文件上铺天盖地的PPP所注意PPP在我们国家总体来讲是在2014年以后,在中国就开始特别重视PPP它的高频使用是从2014年开始能够说凡是一谈新型城镇化没有不谈PPP的;凡是谈到现在化解地方政府债务的,没有不谈PPP的;凡是在财务系统没有不谈PPP的包含地方想介入到地方政府的各类建设项目当中去的一些企业、银行、基金,没有不谈PPP的甚至在资本市场上,PPP都是一个热词这是一个热另外还有一个热门是在业内学习PPP的热潮我们在中国财政学会下面有一个PPP专业委员会,这个专业委员会每个月向社会开放一期关于PPP的经验交流,请来做过PPP项目的老总、公司、或者者是一解释我们全面地谈,但是基本上来讲,它有的解释是全面一点,有的解释略微粗一点但是不管怎么说,它的基本意思都是大致相同的我们国家在给出PPP的概念的时候,就对它进行了扩展,因此我们财政部给出的关于PPP的概念就非常长这已经不是概念了,这实际上已经涉及到里边的一些具体内容了这里边最大的变化是什么呢?就是我们在PPP的合作主体上,给予了符合中国国情的改变国外在讲到PPP的时候是讲到政府、企业与社会组织三者我们讲到PPP的合作主体的时候,它是指政府与社会资本的合作这个也就是PPP在翻译过来的时候,我们给它给予了一个中国特色,而且大家更容易懂得,准确的一个名字叫政府与社会资本合作PPP这三个字实际上是公共部门与私人部门合作伙伴关系的简称,就是三个英文单词的打头往常在刚谈到PPP的时候,就是2014年刚谈到PPP的时候,大家更多的时候用的是公私合作,还有用了公私合营因此这样的概念,中国人听起来不大舒服,公私合作从我们的情感上面来讲听起来不是那么顺畅,公私合营,听起来有点像五六十年代搞的这个事因此后来通过反复磨合,提出了一个我们大家都觉得很乐于同意的表述,叫政府与社会资本合作这个社会资本指什么呢?事实上说白了,也就是来自于民间民间既能够来自于企业,也能够来自于社会组织来自于企业的时候,既能够来自于国有企业,也能够来自于民营企业,我们再进一步地在资本上给它限定死,就是财政部的有关文件当中说的很清晰,社会资本是已经建立现代企业制度的境内外企业法人,但是不包含本级政府所属的融资平台与它所控股的国有企业换句话说,些咨询公司就ppp方面交流意见,我曾经去过一次,去过一次以后非常惊讶,由于在大概就咱们这么大一个会议室里头,有四五百人汇聚在那个地方谈PPP,还有一些研究PPP的,还有讲PPP课的老师,最近这一年也特别忙,有的人说他的日程已经排到12月以后,就是到处去讲PPP包含我本人,这一段时间以来,也频繁地接到一些邀请,就是要讲PPP,因此PPP现在确实成为中国大地上一个最热的词当然后面我们会谈到,这个热是从2014年开始,但是这个事并不是从2014年开始,而是很早的时候就开始了在我们国家PPP之因此出现如此热况,它的背景在我看来要紧是两点第一个是化解地方政府债务的需要;第二个是城镇化进程当中庞大的基础设施建设的需要关于化解地方政府债务,这我们就不说了庞大的地方政府债务,不仅国际上非常关注,而且国内在我们经济转移升级当中,也是把它视为一个心腹之患,说的严重一点,也能够叫定时炸弹因此我们现在财政工作方面有一个非常重要的工作,就是想尽办法在拆弹,要把地方政府债务通过各类各样的方式给它化解掉PPP显然是财政部门开出来的药方之一它要紧有两个用途第一个用途就是已经形成了存量债务,是否具有可能通过PPP的方式来进行部分化解?答案是能够的另外还有一个中国目前处于城市化进程的中期,我们在达到西方普遍的百分之七八十这种水平,我们还有二十来个百分点在这二十来个百分点当中,还有庞大的基础设施建设需要有人估计过这方面的需要要达到多高呢?需要达到40万亿到60万亿这个水平是我们现在已经形成的地方政府存量债务的若干倍关于这样一些未来庞大的基础设施建设需要,资金从哪里来?大家开出的药方也是PPP,因此这两个模式,一个方面是从它有它的现实意义,另外一个方面也与我们最近国家领导人频繁出访,在国外受到的启示也有一些关系比如说我们看到的材料上面就讲,就是说PPP,总理在出访的时候,特别在出访欧洲一些国家的时候,一些欧洲的领导人也频繁地向总理推荐PPP这种模式因此PPP在中国现在之因此这么热,它的背景需求是这两个基本需求大家最近也能够看到,在媒体上有很多关于PPP的报道,这些报道集中在两个方面第一个就是某省,比如某省推出了多少万亿的PPP的项目,这个是大家经常看到的第二就是财政部门不断的公布关于PPP怎么做的一些指导性与规范性的文件因此这两者形成了以后,就在政府内部甚至在全社会内部都形成了一个关于PPP的热潮,因此各方面都想熟悉一下PPP到底是怎么回事今天我们在两个小时左右的讲课当中,希望能够把这个问题跟大家汇报清晰我们汇报的内容分为两部分第一部分是关于PPP的一些理论认识;第二部分是关于PPP的国内外实践
一、PPP的理论认识
(一)PPP的概念关于PPP的理论认识,通常来讲,就是现在我们关于理论方面的学习,看起来还是比较枯燥一点,但是我个人一直认为,假如没有比较好的理论认识的话,这个情况在实施过程中,很难做到始终不渝的方向正确因此这一点很难因此我们加强一些理论认识,关于后来我们在做工作的时候,事实上是很有好处而且所有的理论有一个共同的特点,就是好的理论,一句话就讲清晰,用不着讲的特别复杂可能一两句话就讲清晰了,你最后留下的可能就是一两句话,但是这一两句话呢,也很重要先让大家简单的看一下,关于PPP的概念PPP的概念有很多国际组织,还有很多国家,还包含我们国家都给出了PPP的概念不一致的国际组织、不一致的国家在阐述PPP的概念的时候,表述方法各不相同这些具体的内容,我只给大家念一点,其它的时候,我们在PPT上浏览一下就行了比如说联合国进展署关于PPP的解释是指政府、营利性企业与非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式,通过这种合作形式,合作各方能够达到比预期单独行动更加有利的一个结果这个是它给出的一个概念这个概念当中,第一个涉及到PPP的主体,提到了三个政府、企业、还有非营利性组织非营利性组织,翻译成我们的话就是社会组织,换句话说,就是PPP它可能发生在政府、企业与社会组织这三者之间的任意两者、或者者三者,既能够是三者形成的合作,也能够是他们当中的任意两个形成的合作这个讲的是PPP的主体第二个来讲PPP它是基于某个项目而形成的,这个某个项目是个什么样的项目呢?简单的说就是一些公共服务与公共产品项目PPP一定是基于某一个项目而存在的后面我们会讲到一些PPP的案例,大家能够看到,里面有巨型PPP能够高达500亿,我们也有一些比较小的项目,可能只有几千万但是不管项目的大小,它一定是基于一个项目来形成的一个合作关系第三个它通过这种合作形式,从效果上来讲,就能够达到比单独一方更加有利的效果比如简单的说三方合作,比如现在我们最看重PPP的什么功能呢?这当然是不完全正确的,比如我们看重社会资本的融资功能,我们看重分担政府财政负担的功能,这个功能当然是不全面的但是我们能够明显的感受到在面对这么庞大的城镇化建设需求的时候,我们假如能够把社会资本引进来,很显然,能够减轻政府负担,而且我们能够向社会公众提供他们所需要的公共产品与公共服务因此这样的效果确信是比较好的,比原先你单独去承担的时候,效果要好下面我们还会全面阐释因此这是它给出的一个基本概念有了这个基本概念以后,大家再看,后面比如欧盟给的PPP的概念,它是公共部门与私人部门之间的合作关系,目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或者者服务这是它的一种解释另外我们给出了美国、加拿大、PPP国家委员会的解释大家能够看到,这个解释我们全面地谈,但是基本上来讲,它有的解释是全面一点,有的解释略微粗一点但是不管怎么说,它的基本意思都是大致相同的我们国家在给出PPP的概念的时候,就对它进行了扩展,因此我们财政部给出的关于PPP的概念就非常长这已经不是概念了,这实际上已经涉及到里边的一些具体内容了这里边最大的变化是什么呢?就是我们在PPP的合作主体上,给予了符合中国国情的改变国外在讲到PPP的时候是讲到政府、企业与社会组织三者我们讲到PPP的合作主体的时候,它是指政府与社会资本的合作这个也就是PPP在翻译过来的时候,我们给它给予了一个中国特色,而且大家更容易懂得,准确的一个名字叫政府与社会资本合作PPP这三个字实际上是公共部门与私人部门合作伙伴关系的简称,就是三个英文单词的打头往常在刚谈到PPP的时候,就是2014年刚谈到PPP的时候,大家更多的时候用的是公私合作,还有用了公私合营因此这样的概念,中国人听起来不大舒服,公私合作从我们的情感上面来讲听起来不是那么顺畅,公私合营,听起来有点像五六十年代搞的这个事因此后来通过反复磨合,提出了一个我们大家都觉得很乐于同意的表述,叫政府与社会资本合作这个社会资本指什么呢?事实上说白了,也就是来自于民间民间既能够来自于企业,也能够来自于社会组织来自于企业的时候,既能够来自于国有企业,也能够来自于民营企业,我们再进一步地在资本上给它限定死,就是财政部的有关文件当中说的很清晰,社会资本是已经建立现代企业制度的境内外企业法人,但是不包含本级政府所属的融资平台与它所控股的国有企业换句话说,在我们这儿,政府与社会资本进行合作的时候,你也能够与境内外的企业合作,能够与国有企业合作,也能够与民营企业合作但是你不能与你自己的企业合作,你自己的投融资平台合作,那不行那你与你自己所控股的国有企业合作,那也不行因此说这个就根据我们国家这种特殊的需要,把社会资本作为一个限定,换句话说政府在开展PPP项目的时候,你不能自己跟自己合作那个就是有其名无事实上就是你得把选择的面,拓展到在你所在的区域内与你隶属关系之外的一些企业,因此说这个就是我们进行了符合我们国家国情的一种改造这是一个需要特别注意的,就是在我们国家提到了关于主体与表述方式上的一个改造至于它的操作模式,后面我们要全面地谈到,在它的概念当中我们就不说了因此这个概念当中,我们特别注意的就是到了中国以后,PPP模式,第一个换名了,叫做政府与社会资本合作,关于社会资本就是反正你不能跟自己的企业合作,你能够与你自己之外的企业进行合作,就是简单的懂得,就是这个意思楼部长也关于PPP做了一些概念性的解释PPP在当前要紧是指授予特许经营的问题是关于授予特许经营权为特征,同时包含一些具体的模式,它要紧是特别强调了特许经营方面的情况这些所有国内外的概念加起来,实际上在PPP概念当中包含一些核心要素,我们把它概括为四个方面第一个就是关于PPP的目的是提供公共产品或者服务换句话说是什么意思呢?就是PPP在中国提出是为解决我们当前城镇化建设过程当中,需要的庞大的基础设施建设而应时而生的换句话说,PPP之因此出现,要紧是政府有需要这个情况还不止在中国,即使是在国外,在PPP刚出生的时候,它也不是比如说为了政府、企业赚钱,它更多的目的也是为了更好的提供公共产品与公共服务我们大家都明白,提供公共产品与公共服务是政府的天职,因此换句话说,PPP是为政府而生的这一块我在第一次讲话当中,我特别强调这一点就是PPP它能够赚钱,也能够引入各式各样的社会资本但是它的基本功能是服务于政府提供公共产品与公共服务,是为政府而生的,这个不仅在中国是这样,在国外也是这样因此说我们现在谈到PPP的时候,在使用PPP的时候,我们基本的初衷与出发点,是为了更好的提供公共产品与公共服务在我们这儿特别是要提供相对数量比较充足的公共产品与公共服务当然政府提供的公共产品与公共服务是全方位的既能够是比如涉及到特许经营的,比如说以后可能产生收入流的比如说路桥建设、公用事业同时它还可能涉及到一些未来没有收入流,完全是政府应该出钱承担的公共产品比如我们的义务教育,还有我们的社会保障这说起来都是公共产品,这些东西能不能够使用PPP呢?严格的说是能够的但是在现阶段不行,在我们国家现阶段,我们基本上是限定在未来能够产生收入流的公共产品与公共服务换句话说就是具备收费条件的一些准公共产品因此说我们有的时候候会接触一些地方基层的财政部门的同志,他们经常讲PPP好啊,有了PPP以后,我们好多情况就能够交给社会去办了比如说有同志就跟我提到,比如说绿化、街道的保护,这些可不能够PPP还有的同志说,义务教育我们那儿有几个学校,我们负担很重,能不能PPP事实上严格的说,这里边能够使用一些局部的PPP模式,但是为了不使大家对这个情况有所误导,因此我们现在对他们的回答,通常都是这些领域,现在不适合pppPPP在现阶段比较适合的领域,就是未来有收入流、会产生收入的一些项目这是第一个要说明的意思第二个意思,就是PPP的核心是合作,我们刚才说,在国外叫公私合作,在国内叫政府与社会资本合作不管在国内与国外,都强调合作二字,那什么叫合作?合作就是平等、合作就是权责对等、合作就是双方之间的利益共享、风险共担换句话说就是在政府与合作的对象之间,大家是一种平等的关系这个话说起来容易,但是做起来是非常困难的,由于总体来讲我们是管理型政府,总体来讲我们的政府官员是高于其它社会主体的一种存在因此说在与社会资本谈合作的时候,我们政府官员是有严重不习惯的情况特别是在基层这种情况是很普遍的因此说在第二个谈到的是合作,要强调的是一种合作关系第三个叫合作利益共享我们现在PPP项目要紧是适用于未来具备收费条件的一些准公共产品因此这些准公共产品未来是能够收钱的比如说修一座桥,它未来会产生通行费,这个通行费就是一笔巨大的利益这个利益怎么在政府与企业之间共享?是通过一系列的合同,还有一些谈判进行约束另外由于我们现在使用PPP方式去建设的这些项目,大多数是涉及到具有自然垄断性、公益性因此说政府在其中还要进行一种价格管控,这个后面我们会提到这方面关于企业来讲,有的时候他要提出一些条件这个条件假如不在前期的合同当中做很好的约束的话,很可能会造成这个项目建成以后,企业获得暴利的情况,这种情况是有的获得了暴利以后,政府甚至就会面临着严重的公共压力这个时候又会产生其它的一些问题因此说利益是要共享,但是利益本身要设定区间,又要进行管控因此这是它的第三个问题第四个特点是风险共担,PPP项目在特许经营上面,通常时间要长达25年左右,有的要长达二三十年的时间,这是正常的由于特许经营,交通设施项目现在规定25年,而其他的有一些项目并不是这样规定的因此我们现在已经接触到有特许经营期长达50年的项目,在50年的过程当中,会发生很多的情况在情况发生之前,未来在这么长的时间内,发生了各类各样的风险,这种风险如何进行管控,在前期要做出很明确的规定因此说PPP这个概念至少涉及到四个核心要素第一个它要服务于提供产品与公共服务这样一个基本的目的;第二个它是政府与社会资本之间的一种平等合作,•第三个利益问题;第四个风险分担问题因此PPP涉及到这四个基本要素不管国内外是什么样的概念,一定是涉及到这四个基本要素的这是第一个我们想讲的意思
(二)PPP的理论基础第二个汇报的内容,实际上就是再深层次谈一谈为什么我们要PPP这实际上是政府、市场与社会之间关系一种角度的变化大家都明白我们国家自改革开放以来,政府与市场的关系问题,就是一个纠缠到现在都说不清晰的命题直到我们现在大家最熟悉的十八届三中全会,它的最高纲领也是更好地发挥市场配置资源的决定性作用,从而更好地发挥政府作用核心还是政府与市场之间的关系我们进行了简政放权的第三方评估,走了很多省,表达出来这些核心问题,确实还是政府与市场的关系没有理顺的问题因此这个命题在我们这儿是一个到现在为止没有完全回答清晰,而且我个人认为,未来还要通过很长时间才能够在实践上完全把它分清晰的问题往常政府、市场之间的关系,我们注重两个词,一个叫做失灵,一个叫做替代每个人都明白有市场失灵这个概念市场失灵是什么意思呢就是市场干不好,市场不能干,这是对的市场干不好,市场不能干,怎么办呢?我们长期以来,不仅仅是在国内,包含国外在理论界也是这样一个趋势,就是市场干不好的,政府干有一些人说政府干不好的,市场干呗因此这当中是一个你不行,我来代替你的逻辑关系我是关注市场它不能干,它什么地方干不好?我关注的是这个点然后我开出的药方,就是我引入另外一种机制来代替你,这种情况太多了比如说我们计划经济体制不行,我们市场经济体制来代替比如我们的医疗教育这样一些公共领域,我们往常说政府的体制有问题,然后我们引入市场体制结果我们市场化过度,又有很多问题因此我们往常的逻辑都是这样的,市场不行,政府替代;政府不行,市场替代在西方国家后来还有一个在这个角度上面的延伸,就是政府干预、政府替代后面引出一个第三部门的问题,就是社会组织的问题社会组织的问题提出以后有两个新概念一个叫做政府失灵,政府失灵怎么办?一部分还给市场、一部分还给社会后来有人还提这种概念,就说第三部门也会失灵因此说基本上它的思想线索的链条,就是你不行然后我来代替你,就是这样一种概念这种概念有它的合理之处,但是现在我们面对的是一个复杂社会,复杂社会的问题就在于任何一种机制可能解决不了问题它需要多种机制,多管齐下,在这种情况下,PPP实际上它是一种转换角度就由往常我们看人家不行,现在我们看它行,看它能干什么事,然后它能干什么事,我再把这个资源整合起来因此在PPP的概念下,关于政府、市场与社会之间的关系,它的两组关键词都发生了变化一个是由失灵到有效,就是往常我看它哪儿不行,现在我看它哪儿行然后第二个是替代,你不行,我来代替现在是我们大家一起来合作,我们大家合作因此它基本的思维逻辑角度发生了变化我们在理论上有很多阐释现在我们关注哪儿行,哪儿不行?总体来讲就这三种机制,人类社会的任何时候,只要结成政府,只要结成社会,这三种机制实际上都是存在的只是在不一致的国家、在不一致的时间,有一些机制要强一些,有一些机制要弱一些比如说美国,市场经济要强一些,在我们国家政府机制要强一些比如说在在我们这儿,政府与社会资本进行合作的时候,你也能够与境内外的企业合作,能够与国有企业合作,也能够与民营企业合作但是你不能与你自己的企业合作,你自己的投融资平台合作,那不行那你与你自己所控股的国有企业合作,那也不行因此说这个就根据我们国家这种特殊的需要,把社会资本作为一个限定,换句话说政府在开展PPP项目的时候,你不能自己跟自己合作那个就是有其名无事实±o就是你得把选择的面,拓展到在你所在的区域内与你隶属关系之外的一些企业,因此说这个就是我们进行了符合我们国家国情的一种改造这是一个需要特别注意的,就是在我们国家提到了关于主体与表述方式上的一个改造至于它的操作模式,后面我们要全面地谈到,在它的概念当中我们就不说了因此这个概念当中,我们特别注意的就是到了中国以后,PPP模式,第一个换名了,叫做政府与社会资本合作,关于社会资本就是反正你不能跟自己的企业合作,你能够与你自己之外的企业进行合作,就是简单的懂得,就是这个意思楼部长也关于PPP做了一些概念性的解释PPP在当前要紧是指授予特许经营的问题是关于授予特许经营权为特征,同时包含一些具体的模式,它要紧是特别强调了特许经营方面的情况这些所有国内外的概念加起来,实际上在PPP概念当中包含一些核心要素,我们把它概括为四个方面第一个就是关于PPP的目的是提供公共产品或者服务换句话说是什么意思呢?就是PPP在中国提出是为解决我们当前城镇化建设过程当中,需要的庞大的基础设施建设而应时而生的换句话说,PPP之因此出现,要紧是政府有需要这个情况还不止在现代,有一些西方发达国家,它的第三部门的机制很强在我们国家,第三部门的机制还比较弱就是这三种机制但是你回过头去看,在任何时候,这三种机制一定都是存在的,即使是在我们漫长的封建社会也是这样因此这三种机制,它能够同时存在,它有不可替代的功能比如说我们大家熟悉的市场,市场最大的效果,尽管我们说它不行,比如说把市场机制引入到教育,教育出了问题;引入到医疗、医疗出了问题;引入到保障性住房,保障性住房出了问题但是市场经济有有效的一面这个有效的一面,我们从改革开放30年当中的体会太深了它的有效一面是在于它的效益不管怎么讲,市场经济的效率是政府无法比拟的这一点是改革开放到了现在大家公认的东西了另外,市场在创新方面,具有政府无法比拟的优势创新的方向,创新的点突破,什么样的技术在社会上更切合社会的需要?关于这些问题,市场的敏感程度一定比政府高另外,市场还是自愿的,市场是一种交易机制,它基本上要埋怨政府的地方就比较少它是自愿选择的一种结果因此说市场机制有它的特殊性在经济学上有一句话,就是市场经济不是最好的机制,但是它是人类社会到今天为止最不坏的一种制度因此这种是到现在为止最不坏的一种制度当然它有它的问题了但是问题不怕因此这个地方的话,特别我们是看什么有效,在效率方面比较高、创新方面比较强,而且自愿选择无可埋怨,因此这个方面都是它的优势所在政府作为一种社会机制,它的作用更多的是表达在第一个是强制性出了一个政策以后,全社会务必执行,这是市场不可能做到的另外它讲究公平因此政府出政策的时候,要讲究平衡各个利益群体之间的冲突,要讲究公平另外政府作为一种机制,它是针对绝大多数人的,说明任何一个政策,考虑的是大多数人的利益特别是它的强制性,还有庞大的财力,还有组织资源的能力,这是市场机制不可比拟的作为社会组织的有效性也非常明显我们把它总结为第一个具有公益性、第二个具有志愿性、第三个服务少数的特定群体因此三个机制结合起来,你就能够看到,每一样机制都有长有短但是它们三者当中,任何两个结合起来,都能够发挥比他们单独发挥作用时候更大的效果因此实际上就是PPP之因此要合作,提到在社会与政府之间要合作,核心的问题是在于各有各的优势假如把优势组合起来它就能够达到一种更加完美的效果当然我们大家明白,要组合一种机制的时候,那是非常困难的,后面有大量的工作要做但是不管怎么说,我们现在在使用PPP的时候,我们现在更多的是要转换角度,考虑到社会资本能够做什么2什么是他们的优势?什么是他们的长处?然后考虑我们政府有一些什么样的优势?有一些什么样的长处?然后大家怎么结合?事实上这个有点像挑对象,就是挑一个合适的,大家互相组合形成优势互补的情况因此这是它的一个基本的东理论另外,与PPP有关的,还有一个理论基础是公共产品的多元化提供往常有一段时间,公共产品与公共服务是政府的天生职能在有一段时间又进展成为政府的垄断性职能就是这个情况只有我能干,不能你干后来出现一个问题,就是花很多钱,但是公共效率提供比较低后来我们也意识到公共产品在提供上面来讲,做了两个概念区分,一个叫做公共产品的提供,一个叫做公共产品的生产生产这个事,能够交给别人去做,提供公共产品这个事是政府的事,因此把这个概念做了两层次的区分区分了以后,然后整个公共产品的提供,整个的生产、组织、还有送达的空间就完全打开了打开以后,大家就能够看到,在公共产品当中,我们也能够给它划分,要把权力做一个划分,有的是决策权,有的是执行权,有的是监督权政府在其中要掌握的,要紧是提供公共产品的决策权具体化是什么意思呢?具体化就是我们政府在制定公共政策上面的制定权,就是制定社会政策、制定公共政策的决策权一定是在政府这是政府之因此为政府的特别功用但是具体怎么样去执行政策,具体怎么样去把政策落实,这个时候能够利用社会的力量,能够利用市场的力量因此在它后来的执行与监督上面,都能够引入企业与社会组织的力量这个是对这个情况做一些细分实践当中有大量的例子,比如说往常的政府要提供公共产品,下面就是办一个机构,设一个人员现在大家都不这么做了,现在大家或者者向市场购买,或者者使用公私合作方式因此这实际上是公共产品的多元化提供问题这当中,政府的角色由往常的亲自生产变为负责提供、负责送达、负责制定政策,在公共管理上有一句话,叫做政府的角色从划桨到掌舵往常亲自生产,现在制定政策,往常划船,现在掌舵,使我们这个大船,能够更好地回应公共需求,使我们这个社会能够运行得更平稳一些,前行得更远一些,是这么一个意思这是它的第二个有关的理论基础
(三)PPP:伟大的制度创新在我们国家,关于PPP还有一些时代意义,这个时代意义就是有人把它总结为六个方面第一个方面,当然它是现实的,能够缓解我们在城镇化与老龄化进程当中的财政支出压力第二个是在公共服务当中形成一个1+1+1大于3的机制,就是合作产生的效益,我们能够简称合作力,这也是一种很伟大的力量第三个是为企业市场主体打开生存与进展的空间这就是我们向民营企业、向社会资本开放原先由政府垄断性的、独占性的提供公共产品的领域这能够使企业找到一个更大的生存与进展空间第四个是对接混合所有制,后边我们会谈到,PPP的基本构成模式是股份制,在政府与社会资本合作的模式下,它天然就是混合所有制因此说政府出一部分,企业出一部分,往常我们明白有一些地方政府在吸弓I民资来参与政府的一些公共产品与公共服务上,提出民间资本能够来,但是不能控股,因此政府的控股比例一定要达到51%,民间资本最多只能达到49%O后来这一条也被否了现在的基本办法是政府不能超过51,最多只能达到49,绝对不能达到51,要放弃政府在其中的控股权因此PPP的模式天然就是一个混合所有制的模式在这个混合所有制的模式下,就会再引出两条更深层次的意义,第一个是依法治国由于在PPP的模式下,双方之间的权力、责任、义务是靠合同来规范的假如说产生了纠纷,按照合同走法律程序,政府与企业是平等的民事主体关系而不是往常管理者与被管理者之间的关系因此说对政府,依法治国给出了实质性的约束条件这是第五条另外,还能够有一条,就是我们讲PPP在当前的现实意义当中,就是对冲经济下行压力这个大家能够看到,PPP挂出了很多项目有些地方几千亿、有的地方上万亿的ppp项目,说到底,是希望这些项目投下去以后能够稳住我们当前经济下行的态势,但目前效果不大好但是从制度意义上来讲它是存在的因此从这个意义上来讲,现在有人把PPP总结出三个层次第一个PPP是一种融资模式,但是它更是一种管理模式后面我们会看到大量管理问题第三个PPP是一种治理模式由于在这样一个语境下,互相之间就是要形成政府、企业与社会资本之间平等合作的一种关系这个就是治理,这个就是多元共治,这就是一种现实的治理环境因此PPP有三层含义融资模式、管理模式与治理模式之因此现在不论是理论界、还是实践界,对PPP给予非常高度的重视,是认识到了它在这个过程当中所蕴含的关于未来中华民族的巨大意义,对我们国家走向现代化的巨大的推动作用当然,我们需要循序渐进
(四)PPP的适用对象由于很多基层财政部门的同志都特别希望通过PPP的方式,解决政府的负担问题是不是所有的公共产品与公共服务都适用PPP呢?那当然不是这当中有一些具体的类型通常来讲,PPP的适用对象在理论上在国际上有两种表达方式:第一种方式叫做完全列举法,就是通过一些PPP的规程,然后给你列出什么项目、什么类型的项目适用PPP比如说台湾地区,他们有个法,叫做民间参与公共加强法,在这个法上就全面的列出来,在政府的什么范围内是能够使用PPP模式这里头的PPP模式范围比较广,超过了我们现在所认为的PPP模式,现在它的范围比较广比如说大家提的比较多的,像它的文教设施,还有它的绿地,像这些我们现在还是用的比较少新市政开放,在我们新型城镇化这个主题下就比较重要了它完全列举出来上海曾经出过一个特许经营条例,在这个条例上面也是把能够使用特许经营方式的项目都一一列出来这里边目前提的比较少的,科技、教育、文化、卫生、体育,还有社会福利,还有包含廉租房、公共网,像这些就是现在我们在PPP上面很少提到的项目这些很少提到,只是由因此一个阶段性的问题现在我们要紧是提特许经营这一块但是以后可能在我们操作模式比较熟练以后,可能会向更大范围内扩展这是一种完全列举法但是从国际上来看,什么项目适用PPP,完全列举法不是主流更主流的方法是叫物有所值法,也能够称之不完全列举什么意思?比如,很多国家在谈到PPP,什么时候该用PPP,什么时候不用PPP的时候,一个推断标准就是物有所值就是我使用PPP与不用PPP这种模式比较起来,哪一个价值更高?哪一个效率更高?它的基本含义就是这个比如说澳大利亚就说,政府不要预判公共部门与私人部门哪一个更好,而要根据它的一个具体项目上的成本与风险转移的好处、大小来进行决策要对具体项目具体分析假如这个项目使用PPP,它的成本更好、风险更能够分散,使用PPP假如说这个项目,公共部门自己提供比较好,就自己提供好了因此说在英国、新加坡、还有美国、欧盟,绝大多数国家在提到PPP的时候,使用的是物有所值法具体怎么样物有所值,要全面去评估,要实行方案比较,全面的技术评估,要做一系列的工作总之,就是在PPP上是不是一定要用呢?在国际上有两种方法,一种是完全列举,一种是不完全列举我们现在对这个问题的看法基本上是这个问题取决于政府的管理能力假如政府的管理能力比较强,能够在更大范围内使用假如政府的管理能力比较弱,最好还是先悠着点,基本上是这么一个意思因此我们国家目前在谈到PPP的时候,要紧就是指政府,要紧就是在基础设施与公共事业方面更多使用PPPo因此综合起来讲,就是PPP也有广义与狭义之分,广义的是指一切政府与非政府部门之间合作,能够存在于任何公共产品的生产、引领、监督与管理的任何一个环节比如说能够在监督环节使用,也能够在生产环节使用,还能够在送达环节使用在我们刚才给的公共产品的多元化提供这张表上,就能够在任何一个环境使用具体取决于什么?取决于你在当时当地情境下的管理能力老实说我们现在这方面的管理能力是不够强的,因此说我们现在更多的指的是狭义的PPP,狭义的PPP就是指基础设施与公用事业为主的,就是特许经营,要紧是指这一块
(五)PPP的类型、结构与运作核心下面我们看一下这个问题,就是关于PPP的类型、结构,它是怎么样的类型?它要紧的结构是什么样子?这一张图是世界银行给了一个关于PPP的分类这个分类里头,实际上就包含了它的广义的与狭义的比如说我们现在指的PPP要紧是指特许经营特许经营这一块,具体的能够衍生出来很多方式比如说移交、营运、移交这就是现在我们地方政府在化解存量的地方性政府债务过程当中比较喜欢的就是已经建好的这些公用设施,现在通过某种方式,把它交给社会资本,社会资本拿去营运,营运到了一定时间以后,再还给我就是政府相当于把当中的管理责任,与包含后期债务偿还的责任,全部交出去了这个叫做TOT,后面我们会讲到,就是它有一些英文的代词另外还有一个,大家更熟悉的叫BOTo BOT的B是建设,然后0是指营运、移交是TBOT是指新建项目,就是现在还没开始建,准备建的时候,就把社会资本请进来,我们通过一定的设计请他来建然后建好了以后,让他营运,授予他一个特许经营权,到特许经营权结束以后,再把这个设施全部的还给政府因此这两种中的一种是适合于对已经形成的存量资产,但是带着债务另外还有一种是未来要建设的新建的资产我们现在要紧是指特许经营这一块当然在TOT与BOT这两个模式上,能够衍生出无数的东西比如说其中有一个租赁,当时这是一个关于保障性住房建设的省部长班,在后来课程快结束的时候,各个省的代表在汇报的时候,有一个省的省长就提出了一种模式,他说保障性住房,我们这个省负担很重,我们也没这么多钱,我们现在想了一种办法,但是不明白上面领导同不一致意,批不批?他想的是什么办法?就是先租后售的办法换句话来说,就是保障性住房不就由政府出钱建起来的吗?政府一次性投入的土地费用、建设费用比较高现在我把这一部分的存量资产,先让这些符合条件的低收入阶层租着住,然后过一段时间,到多少年以后,再卖这就是先租后卖方式因此这当中实际上是租的方式,昨天不是还发了一个文件,鼓励金融租赁的进展吗?实际上就在这些租赁方面来讲,也是衍生出来很多模式了能够看政府在具体过程当中,使用什么样的操作方式因此它有很多的变体上一个伟大发明同时,假如公司不经意破产了,我只以我的出资额作为我的赔付底线SPV在这个地方是一样的假设这个项目经营破产了,所有出资人的责任到此为止因此说它关于政府来讲、关于社会资本来讲,具有很明显的保护作用因此SPV对PPP在运作结构当中,中国在这方面,事实上是做了很多奉献而且大家现在对它的认识也越来越清晰了这是一条有了这些运作公司以后,PPP在运作上面来讲,它的注意要点在什么地方?在三个方面PPP的三大运作核心,第一大运作核心是合同管理这个合同管理,我们刚才讲了,PPP在SPV这个结构下面来讲,具有非常复杂的权责结构这个复杂的权责结构,就是靠合同来联结因此PPP项目,通常会形成一个庞大的合同体系,包含项目合同、股东协议、履约合同、融资合同与保险合同当然其中项目合同是整个PPP项目合同体系当中的基础与核心我们后面会反复谈到合同在PPP当中的重要作用我们刚才也已经提到,就是政府与社会资本,在PPP项目下是平等的民事主体关系假如双方之间发生了纠纷,怎么办?这当中就是说当然发生的纠纷按法律程序来处理法律判定的根据是什么呢?是当初签订的合同因此说合同在整个PPP项目当中具有基石作用我们看到大量的例子,在下半节课的时候,我们也会给大家汇报一个关于没有合同后来造成纠纷的一个PPP的例子另外一方面我也给大家讲,就是现在关于合同,我们重视到了什么程度?有一些公司在签订PPP合同的时候,有长达三四年的准备时间,请国际上一流的咨询公司,一流的律师来做这个合同,花的金额高达数千万美元有的公司我们已经明白,签合同的费用达到三千多万美元,他把在五十年的合作期当中能够想到的所有问题,全部都列在合同上,然后来说清晰怎么处理因此它的合同会形成一个非常全面的条款在国外,一个PPP的重要领域的合同,通常在一千页以上我们现在看到有的做的比较规范的PPP合同,拿出来以后几大本因此在以后出了问题,我们就以法律,以合同为最基本的根据这是它的一个东西这个合同很复杂,除了政府与社会资本签的合同,项目公司成立以后,会有各方面的业务关系都会表达在合同上面有一些大的东西在上面就要明确下来当然,我们也提到,就是这个PPP合同不管签的多么完美,多么认真,最终在这50年的过程当中一定会有一些没有想到的情况,经济学上叫做不完全合同,所有的合同说到底,事实上都是不完全合同遇到不完全合同怎么办?这个问题后期也要给出一些处理条款假如说出现了在现在签订合同的时候没有说到的情况,以后怎么办?它也要给出一些原则性的条款来处理这个情况因此合同管理非常重要,是PPP的基石现在的问题是往常有的企业跟政府打交道的时候吃过亏,当时签的不好,后来就惹出了无数的烦恼总体来讲,政府是强势的,企业相对来讲是弱势的因此说企业后来吃了很多亏现在这一次推动PPP成为热潮的时候,企业就非常重视合同的签订了现在企业签订,我刚才讲了,能够前期花三千万美元,能够前期花四年的时间,专门来研究合同的情况因此说企业在这方面是下足了功夫因此说我个人感受就是现在的天平又在向企业这方面倾斜由于政府不大可能有这么大的精力与财力去投入前期合同当然我们看到有新的变化,就是现在财政部出了一个东西,说是从世界银行贷了两亿美元,这两亿美元专门作为PPP项目的前期引导资金这两亿美元就是来为签PPP前期项目中国,即使是在国外,在PPP刚出生的时候,它也不是比如说为了政府、企业赚钱,它更多的目的也是为了更好的提供公共产品与公共服务我们大家都明白,提供公共产品与公共服务是政府的天职,因此换句话说,PPP是为政府而生的这一块我在第一次讲话当中,我特别强调这一点就是PPP它能够赚钱,也能够引入各式各样的社会资本但是它的基本功能是服务于政府提供公共产品与公共服务,是为政府而生的,这个不仅在中国是这样,在国外也是这样因此说我们现在谈到PPP的时候,在使用PPP的时候,我们基本的初衷与出发点,是为了更好的提供公共产品与公共服务在我们这儿特别是要提供相对数量比较充足的公共产品与公共服务当然政府提供的公共产品与公共服务是全方位的既能够是比如涉及到特许经营的,比如说以后可能产生收入流的比如说路桥建设、公用事业同时它还可能涉及到一些未来没有收入流,完全是政府应该出钱承担的公共产品比如我们的义务教育,还有我们的社会保障这说起来都是公共产品,这些东西能不能够使用PPP呢?严格的说是能够的但是在现阶段不行,在我们国家现阶段,我们基本上是限定在未来能够产生收入流的公共产品与公共服务换句话说就是具备收费条件的一些准公共产品因此说我们有的时候候会接触一些地方基层的财政部门的同志,他们经常讲PPP好啊,有了PPP以后,我们好多情况就能够交给社会去办了比如说有同志就跟我提到,比如说绿化、街道的保护,这些可不能够PPP还有的同志说,义务教育我们那儿有几个学校,我们负担很重,能不能PPP事实上严格的说,这里边能够使用合同的时候给的资金由于地方政府在推动PPP项目的时候,前期费用怎么办?现在好像跟世界银行贷了两亿美元来做这个情况因此现在,我就很担心,现在在合同能力上,政府的合同能力是玩只是企业的政府玩只是企业,企业在那个方面下足了功夫,他往常吃过亏,因此他下足了功夫,现在我们政府的合同能力又明显不足,即便是给了两亿美元以后,也不见得合同能力很足我们刚才说PPP的主体是市场主体在运作,他们的市场运作经验,他们对风险的把控,他们对未来在营运过程当中考虑问题的认真程度,确信是要超过政府官员的因此这方面的合同能力又出现了另外一个倾斜就是现在企业很强,而政府很弱那现在这方面没有调整下来的一个原因,就是由于担心政府在履约上面的可信度因此说企业、社会资本关于PPP处于观望态度我前两天看了一个资料,就是说全国这么多地方推出了几万亿的PPP项目,落地的有多少呢?据说落地的不到13%,而且很多地方反映的问题是现在PPP政府热情很高,企业观望,企业反应比较冷淡、比较观望因此这当中的一个很复杂的问题,比如说很复杂的一种管理问题就是合同,我觉得现在要注意的就是政府的合同能力不足这个问题第二个要点是讲风险管理PPP时间很长,我们现在看到的PPP,最长能够达到50年在50年的时间,任何情况都可能发生因此说企业就这个项目本身面临一种长期风险这种风险怎么办?在PPP前期的合同当中,需要对风险进行一个分配这个风险分配就有一个基本的原则,叫做把风险分配给有能力的那一方风险这其中就要分类别,什么风险谁承担更有能力比如说政策变更的风险,这个显然是政府更有把控能力因此这个风险就不能给企业一会儿我们会提到一个例子,就是所有的政策风险给企业了,企业最后不干了因此这个就是风险比如政策变更方面的风险,一定是政府更有把控能力,因此政府在这个方面要承担假如由于政策风险导致了变更,政府要给出说法来这是一个还有法律调整,更高层面,假如涉及到法律调整的风险,特别是面对上级政府在有关方面进行调整的时候怎么办?显然政府在应对这个问题的时候比企业更有办法企业面对这个问题的时候,基本无能为力第三个还有面对社会公众、面对舆论压力的风险我们PPP项目,都是具有公益性的项目这样的话就要面临着社会压力,比如说现在的水价、电价、煤气的价格假如在这当中使用了PPP的时候,必定涉及到一个调价问题假如说价格搞得比较高,公众就会有反应,公众就会反对反对了以后,这个风险怎么办?因此这个风险就要在他与企业之间隔开就是在公众与企业之间通过设立政府这么一个屏障,由政府来面对公众,企业要把它隔绝在面对公众之外,否则就很容易出问题就像往常在拆迁的时候,让企业自己去拆迁,企业为了赶进度、为了赚钱,无所不用其极因此有一些例子就很难听了这里头因此这当中面对社会公众的时候,一定要在公众与企业之间设定政府这么一个屏障,不能让企业直接面对公众我调价的时候,我涨价的时候,这是跟人家企业没关系的,这是政府要做的情况因此这当中一定有一个风险由谁来承担的情况,要明确责任我们前面讲到PPP的一个理论基础,就是谁做什么情况更有效,然后我们就让他来承担这是一种基于有效而进行的合作,也要看长处,这件情况政府做起来擅长,那这个就是政府的责任而且有一些东西在公众与企业之间通过PPP项目一定要设立一些相互隔绝的屏障价格调整是一个非常明显的机制,一定不能让企业直接面对公众,他来调整价格,他没有这个权力否则,政府会承担严重的社会风险,因此这当中是一个政府要承担的风险关于社会资本,它善于承担什么风险?社会资本是市场主体,因此市场主体最大的特点就是对市场熟悉比如在未来经营过程当中,它的营运风险、它的管理风险、它的财务风险,与市场上发生的这样那样的风险,这个是企业的长处我们政府也没有精力投入到这么琐碎的管理事物当中去,因此这一类的东西是由企业来承担除了这两类之外,还有一些不可抗力比如自然灾害、比如战争,比如像天津爆炸这样的突然发生的情况因此这个就是属于不可抗力,这个不可抗力在合同当中明确发生了不可抗力的时候,大家重新进行谈判,或者者重新进行调整因此这个当中,我们有一些政府的领导与我们有些官员在考虑PPP的时候,想的是卸责、想的是转移风险比如说在把PPP作为一种融资模式,他想的就是这下地方政府的债务就能够化掉T,我就能够不背负这个繁重的债务负担了,然后想的是这个还有像我刚才提到的比如义务教育、还有医疗,这些情况关于政府来讲支出压力太大、管理压力太大,这个情况干脆交给社会资本去做吧,我就不做了因此这当中的办法是卸责的办法这与PPP的基本逻辑是不相融的这个PPP的逻辑是合作,合作不等于一方承担责任,是双方共同承担责任而且这里头有非常复杂的管理要求这个管理还不是一次性它是在50年特许经营期内都要一直存在的东西因此我们说P叩是一个管理模式,它从签协议这一刻开始一直到特许经营期结束,这50年当中,政府需要不断的去看这个项目,它的运作情况,它的风险变更情况,社会公众对这个情况的反应情况,与我们相应要一些什么样的改进非常明显的是在这其中,你要对整个绩效进行评估,你要对过程进行监管这就是我们现在讲的,就是政府工作方式要从审批转向监管我们学校不是做了第三方评估吗?我们领导在国务院常务会议上做汇报的时候谈到审批制度改革的时候有两句话,后来在社会上广为传颂一句话就是根据我们现在看到的情况,各级地方政府对审批很迷恋,对监管很迷茫,这两句话后来在社会上传播很广假如用这两句话到PPP项目来看也是这样的,就是关于后期面临的复杂的细致的管理问题,脑子里边是比较迷茫的甚至有些时候对它的一些操作要点上都不是迷茫了,脑子就是白茫茫的,就不明白后面会面临一些什么样的情况因此这当中是风险管理风险,首先是分配,然后在这个过程当中,涉及到了一套风险管理问题因此PPP在引入社会资本可能分担你的资金压力与管理压力的时候,政府的管理责任不是减轻了,而是更加复杂化了因此这是它的风险管理问题还有一个复杂的管理是价格管理我们刚才讲了,所有的PPP项目通常来讲都是公字头的,因此具有公益性同时这些项目具有自然垄断性因此这些项目一方面是公共性,另一方面它又具有自然垄断性,可能收取高价比如说我在这个地方修一座桥,假如就只有一座桥,我也要通过这个桥,经营方式能够收十块、也能够收二十块它具有一定的垄断性,是能够高价收费的因此在P PPP上面来讲,由于它涉及到公共性,因此价格调整的责任在政府,政府要承担在其中价格调整的责任,不能放弃假如说让企业自主去定这类具有公共服务的产品或者者服务的价格的话,一定会出问题这当中的基本原则是盈利但不暴利PPP要弓I入社会资本,社会资本的天性,企业的天性是赚钱在我们国家,不要说企业了,连现在的社会组织由于发育不良,他们心心念念想的也是赚钱因此他们为什么要参加PPP是由于我想赚钱,这无可厚非,赚钱是市场主体的天性、是资本的天性这是无可厚非的但是这里面政府要给他进行价格管控基本原则就是能够盈利但是不能暴利盈利到什么水平?我们通常给出的一个建议区间、一个基准线是社会平均利润率比如说假设现在全社会平均利润率,这个能够算出来的,大概在5%到8%左右,这个是基本线,比如我跟你谈的时候,就是你现在做我这一行,或者者做别的一行,反正你们基本利润应该是差不多这么一个水平比如现在8%,我给你设定了8%这个8%是指企业的盈利水平,企业会衡量这个8%,我投在你这儿合算?还是我拿去干别的合算?假如他选择了这个8%,也就意味着他同意在长达30到50年的特许经营期内,这个利润水平就是8%,此后涨跌跟企业就没有关系了这就是我们通常所说的,就是PPP下面来讲,企业要盈利,但是它是一个长期稳固利润比如说8%这个水平设定了以后,在刚开始这个项目盈利的时候,完全可能由于业务量比较小,企业达不到那个标准,达不到这个标准财政要补贴,地方政府要补贴你要保证他达到8%的标准比如说这个项目营运到三年、五年之后,业务量开始上升比如我们地铁,刚开始人很少,后来人越来越多那业务量上升以后,营运水平大幅度上升这个时候怎么办?这个时候,理论上讲还是企业仍然只能得到8%的利润,超出部分的东西是财政收入因此这当中在价格问题上,我们说一定要在公众与企业之间设立屏障,不能由企业直接面对公众去定价原因是由于这是具有准公共产品性质的公益性,就是说基础设施或者者公共设施因此这一条是定价的一个基本原则,叫做盈利但是不暴利因此有些同志在说起这个情况来的时候,那企业不是赚了吗?不管经营情况好坏,它都能够拿到8%,对吧?这是财政要保证,这个确实是在PPP项目当中,政府要放正心态的一个方面就是说它业务量达得到或者者达不到,8%的利润率是要保证的但是由于PPP项目通常投资也比较巨大,它在进入的时候,在得到稳固利润的同时,就意味着这些社会资本放弃了其它可能具有高利的项目因此这当中,价格定价的机制非常重要因此这当中的实质就涉及到PPP项目,特别是我们现在讲的特许经营的这些项目它的实质是公共定价这一条原则上在我们讲到PPP的时候,我们会反复讲的一条,这是公共定价问题,不是企业定价因此这当中定价的基本原则是什么?是基于成本并进行适度的价格管制,既要保证项目运行与社会资本的合理收益、又不损及公共利益,同时要建立对收益进行补贴、调整与约束条款因此说PPP项目在制定合同的时候,我们明白合同为什么这么复杂?你就看它一个价格它在设立价格的时候,它对未来的业务量要进行预测,对成本要进行核算,这个成本可能还是变化的另外这个社会的物价水平还不断的发生变化,劳动力水平还不断的发生变化因此这个地方还要有很多调整的机制你要设想在未来,比如说三年以后,五年以后,十年以后,它是一个什么样的情况?在这种情况下,我按照一个什么样的公式来进行调整?因此通常说在这个地方会设计出一个复杂的定价公式这个公式考虑到这些要素,然后多久启动调整一次?就像我们这个油价一样,我们能够参照一个什么价格,过多长时间我们就开启调价窗口因此这当中,从价格管理上面来讲,对政府事实上是一个非常重要的情况我们遇到过这样一些项目,就是有一些PPP项目在刚开始做这个情况的时候,对价格没有很好的做预测,后来有一个供水的项目,大概投产一年之后就开始盈利三年里的盈利水平能够达到30%,到了项目投产的三年之后,这个企业就开始是净利润了这个利润率就非常高,一年能够达到七八千万这个时候,政府就不高兴,政府看到这个项目以后,这个水厂怎么这么赚钱然后就开始有意见,就开始想各类招去收拾企业企业说那我这个合同就这么定的呀,那我就应该收这个钱啊结果双方闹的就很不愉快,出现过这种情况当然也出现过别的情况,就是说更多的情况是出现在企业,比如说政府要修一个处理污水的工厂比如说假设600万单位的污水处理厂政府为了追求政绩,说我们修一个1500万单位的吧然后修完了以后,结果没有这么多的污水处理量,结果就导致企业营运成本很高这种情况也是有的这个都是在价格上面来讲,没有很好地做未来的业务量预测因此这当中有很多复杂的管理问题与技术问题因此在价格管理上来讲,它是一个非常重要的东西因此我们讲,大家在各地假如听到PPP的专业人士在给各位讲PPP的时候,他经常会提到有一句话,说PPP不止是一种融资模式,它更是一种管理模式这个管理模式就是从我们这个地方所看到的PPP的三大运作核心——合同管理、风险管理与价格管理而这个管理是贯穿PPP项目的生命全周期,始终都有这个问题而且后面,比如说特别复杂的问题,比如说成本问题,给大家举个例子,比如现在大家对前一段时间有些收费项目非常关注比如说高速公路收费这个问题,社会前一段时间议论很多然后我们交通部公布出来数据,说高速公路亏损了一千多亿我相信它公布的数据确信是通过严格审计的,但是社会不信不信怎么办?就是成本不能由你自己说了算,你得把全面的材料公布出来,大家一项一项的看,看你哪一个地方有问题,哪一个地方没问题然后这样才能取信,这种情况可不止是高速公路通行费我长时间的研究政府性基金与收费问题,我发现所有的政府性基金与收费问题都有这个问题就是你公布出来的东西,我相信都是通过严格审计的,问题是社会不完全相信这当中有一些对成本数据的全面披露问题因此这当中,以后在PPP项目上面也会这样比如说一个水厂,还有一个经营,比如说路桥公司,公布出来的数据说成本非常高,没有多少盈利,因此说我要收高价,问题是人家不信啊那现在政府要承担这个责任,你的成本材料,我要进行监管由于我们现在不是又要开始查了吗?这两天又在查景区门票那景区我们也要求你要公布成本但是不仅是在政府内部要公开,要是形成合理成本的话,还要在更大范围的公开因此说我个人在研究财政问题的过程当中,我认为未来公共定价问题会成为一个非常重要的焦点所在,就各方对这个情况的意见会集中在这个问题上大家想想,就是我们新华社发的十篇文章,问停车费去哪儿了?问民航建设费去哪儿了?问我们的十项费用,发了十篇文章各个指向的,就是公共定价后面的成本信息问题未来这个情况,在PPP项目上一定会得到充分的表现假如说不对这个项目真实的成本进行严格的审计,还有在比较大范围的公布,公众是不信的假如公众不认可这个成本,会形成严重的社会压力,是要由政府面对公众的它就可能形成一些问题这当中就可能会给政府带来一些烦恼随后我们讲PPP是一种管理方式,政府管理价格、成本,还有未来出现的变故怎么办?还有在这个过程当中,发生了各类各样的事怎么办?因此这样来讲,它有一个长时间的管理责任在里头现在当然关于PPP来讲,我们还处于起步过程当中,很多不明白怎么操作?财政部在这个方面,我个人认为还是做了很多工作比如说财政部的PPP操作流程指弓I,还有合同指南,还有物有所值评估、财政能力评估,一个一个出文件,在做这个情况,因此这个图上面,就是财政部推荐的一个PPP的操作流程图有的时候候各个地方、各个部门在操作PPP的时候,假如对它整个流程不清晰的话,我觉得财政部推荐的这个PPP操作流程图是能够很好的比较全方位的反映了在操作PPP上面的整个流程因此这是我们第一部分给大家报告的内容,就是关于PPP的理论认识部分
二、PPP的国内外实践第二部分内容给大家报告一下,就是关于PPP的国内外实践,就是在实践层面,它是一个什么样的情况
(一)英国的PPP经验先看一下就是国际上面我们刚才讲,PPP是2014年在中国开始热起来但是即使是在中国,它也不是从2014年以后才有的据我所知是在80年代,中国就开始搞各类类型的PPP了同时也有提到在国外的就更早了国外在搞PPP的时候,是在上个世纪80年代的时候,就是新公共管理运动兴起以后,很多国家开始做这个情况其中比较典型的代表,一个是英国,由于英国大家都明白,撒切尔夫人在任的时候搞了一个私有化运动,因此他的PPP是当时私有化运动当中一个重要的模式我们在这儿给大家看的PPP,实际上是三类PPP,在美国有专家把PPP概括为十类,分为两端,就是第一端是公共服务的项目,比如说是政府购买服务这种形式,但是在另外一端是PPP私有化,就把一些原先由政府提供的公共产品与公共服务私有化,因此这种项目是比较多的,英国在搞PPP的时候,经验非常多,他的经验时间也很久,当年我记得我在国外学习的时候,听的就是一位英国教授关于PPP的课,那个时候是2005年,因此那个时候就听过PPP方面的课,因此这个时候他们的经验是很多的,从这个图上能够看到,就是英国在搞PPP的时候,涉及的范围很广,除了我们常见的交通运输、供水、污水、电力,也包含一些社会基础设施,这里面比较有趣的项目包含监狱,就像监狱服务、监狱管理这些服务,假如政府管理能力比较强的话,都能够向社会购买,都能够PPP,这就是我刚才反复讲的,PPP能够适用于任何情境下面但是具体你选择不选择,取决于你的管理能力,假如你的管理能力比较强,监狱你也能一些局部的ppp模式,但是为了不使大家对这个情况有所误导,因此我们现在对他们的回答,通常都是这些领域,现在不适合pppPPP在现阶段比较适合的领域,就是未来有收入流、会产生收入的一些项目这是第一个要说明的意思第二个意思,就是PPP的核心是合作,我们刚才说,在国外叫公私合作,在国内叫政府与社会资本合作不管在国内与国外,都强调合作二字,那什么叫合作?合作就是平等、合作就是权责对等、合作就是双方之间的利益共享、风险共担换句话说就是在政府与合作的对象之间,大家是一种平等的关系这个话说起来容易,但是做起来是非常困难的,由于总体来讲我们是管理型政府,总体来讲我们的政府官员是高于其它社会主体的一种存在因此说在与社会资本谈合作的时候,我们政府官员是有严重不习惯的情况特别是在基层这种情况是很普遍的因此说在第二个谈到的是合作,要强调的是一种合作关系第三个叫合作利益共享我们现在PPP项目要紧是适用于未来具备收费条件的一些准公共产品因此这些准公共产品未来是能够收钱的比如说修一座桥,它未来会产生通行费,这个通行费就是一笔巨大的利益这个利益怎么在政府与企业之间共享?是通过一系列的合同,还有一些谈判进行约束另外由于我们现在使用PPP方式去建设的这些项目,大多数是涉及到具有自然垄断性、公益性因此说政府在其中还要进行一种价格管控,这个后面我们会提到这方面关于企业来讲,有的时候他要提出一些条件这个条件假如不在前期的合同当中做很好的约束的话,很可能会造成这个项目建成以后,企业获得暴利的情况,这种情况是有的获得了够ppp,假如你的管理能力很弱,那可能最应该PPP的项目,你也没办法PPP,因此在这个方面,英国有很多的经验从数量上能够看到,从这张图上能够看到,一个是PPP遍布政府所提供的各类公共产品与公共服务,从医疗教育,然后到环境设备、宿舍、交通等等,而其中大头是医疗,这一点关于我们未来中国具有特别重要的意义,由于大家明白,我们的老龄化社会已经开始了,未来在养老方面产生大量医疗服务,不可能靠政府完得成,因此这个时候一定要大量引进社会组织来做PPP,在国外非常明显,PPP最大的领域不在我们说的交通与基础设施建设方面,而是在它的医疗领域,特别多教育方面也比较多,但是它的教育是一些特殊教育,比如说一些青少年的心理矫正,它是特殊教育,不是在我们义务教育这个领域,因此这个是从它的分布上面来看,医疗最多,未来我们也会遇到这种情况,但是从价值上面,也就是价值量高还是价值量大,在这个方面来讲,还是在交通方面比较多,当然这是我们一次性投资量比较大,在这个方面比较多,因此这是英国比较明显的一个趋势
(二)台湾的PPP经验台湾在搞PPP的时候也是比较有经验的,他们是从上个世纪九十年代开始1996年左右开始做这个事儿,现在做的也比较规范了,假如把台湾的PPP经验与国际上其他国家比较一下,它的特点就是它的法律体系特别健全,它有一个完备的法律体系其中现在生效的法就是《促进民间参与公共建设法》,这在台湾被称之PPP的基本法,因此它的法律体系比较规范
(三)PPP的中国实践现在我们国家也有人提出,我们需要一个PPP的基本法,但是现在为止,并没有把这个情况落实,觉得我们现在才开始启动,大家都还不太熟悉它的整个操作流程,还有什么问题,还不是太清晰的时候,现在立法并不是很好的一个时机,因此这也是一种认识,这是法律体系从我们国家搞PPP的情况来看,第一个不是从2014年以后开始搞的,我们上个世纪八十年代就开始做PPP了,在往常,就是很久往常我是在重庆工作,重庆我们的渝港澳大桥当时就是很有名的一个PPP项目,请的澳门的一家公司来做的,它就是一个很有名的叩P项目,现在说的比较多的,大家追溯的最早的项目是说在深圳投资建设的沙路角,这个电场线是用PPP的方式建设的但是这个不要紧,大家在自己的工作经验当中,可能在你身边能够发现很多,回过头去看,原先我们搞的是PPP,现在你提的这么热,原先我们搞的也是PPP,不一定完全相同,但是我们形式上是以PPP的项目事实上这个也非常能够懂得,就是我们搞市场经济以后,我们在政府之外就出现了大量的市场主体,来自于境内的民间资本,都有大量的市场主体,只要我们与市场主体合作,它就可能是具有PPP形式上的,就有这个简单的形式,但是规不规范那就另说了这几张图是关于我们国家PPP的进展历程,简单的说我们就是在九十年代的时候有一个PPP的上升期,这个时候的情况特别有意思,从1995年大概到1997年的时候,这是一个比较明显的上升期,然后从2000年到2003年的时候,是一个比较明显的上升期,然后后面就开始下降,后来有人总结,它这个当中是跟政府密切有关,比如说在1998年金融危机之前,我们这个时候比较重视民间资本的力量,在金融危机之后,政府出台了很多刺激性的措施,这个时候政府手里面有钱了,就不大用PPP这种方式,这种方式在2008年前后就更明显了,2008年之前,就是PPP处于一种缓慢的上升期,但是我们推出了四万亿的项目以后,地方政府确实手里面有钱T,那个时候缺的不是钱,而缺的是项目,因此PPP又减少了,因此现在当然我们地方债这么严重,因此我们PPP进入第三个轮回期这是反映了我们的一种情况,不一定准确,是我们坊间的一种说法下面重点给各位看一下,就是我们在推动PPP上面,有些什么样的经验与什么样的问题现在财政部对这个情况多有总结,总结的要紧经验是说我们SPV,就是我们项目公司具有国际先进性,就是我们在这一条上面是把PPP模式的形式学到位了,大家明白我们地方政府有大量的投融资平台,从某种意义上来说,投融资平台事实上也是一个项目公司,它也是一个SPV,从这个意义上来说,全国有多少个SPV楼部长在博鳌亚洲论坛上提到过,投融资平台有10万个,当然我们就吓一跳,当时媒体对这个也很关注,换句话说就是我们内设的SPV,不仅仅是在数量上非常多了,有人提出,就是现在我们不是新建的亚投行吗,亚投行事实上也类似于一个项目公司,它使用的方式也是多方合作,因此说它也多多少少具有这样的形式,不一定准确,只是说在这个方面的话,就是我们在设计项目公司上面,各地是有经验的,各地过去也是这么做的,因此这是一个重要的经验问题是什么?财政部有个很好的概括,叫做三个“形似而神不似第一个形似而神不似”,就是利益分配上形似而神不似,这个利益分配上总体来讲政府是要把利益牢牢的抓在自己的手里,这是一种过去我们在推动类ppp项目上面的一个总体出发点,就是利益问题、收入问题要大部分归政府因此刚才我提到了有些地方政府在推动PPP的时候,说民间资本你能够来,但是你能够参股,绝对不能控股,因此说政府一定要控51%的股,这个现在被有关部门明确的叫停,就是政府你最多只能控49%,不能控51%,原因是什么呢?就是PPP我们是要发挥社会资本在具体的管理、营运方面的好处,发挥它的长处与特点政府不要去介入琐碎的情况,而且在这个过程当中,还会产生大量的涉租寻租,还有腐败,还有贪污浪费等等这样一些问题因此现在与市场之间略微隔开一点,有一点距离,因此这个叫做形式上的,利益分配上往常是过多的偏重于政府,关于企业的利益考虑不周甚至我们出现过这种情况,就是企业后来赚了钱以后,政府眼红,然后想各类办法把它挤出市场,那想各类办法把这个权力重新抓回到自己的手当中,这个是发生过的,这是一个第二个是在风险分担上的“形似而神不似”我们往常在做的时候,多数时候带有转移风险,甚至转嫁风险,而不是分散风险这个概念,就是我们在弓I进民间资本的时候,大多数时候我们在风险的分担上就可能一股脑的给人家了,这个是现在社会资本对PPP项目有点不敢来的一个重要原因这个在往常大家都没有多少经验,后面我们有些例子还能够说明这个事儿另外还有一个政府监督上的“形似而神不似”,通常的情况就是政府监督乏力,刚才我们讲PPP有复杂的管理问题,而且管理的周期相当长,关于这个项目的运行成本问题,关于它的价格调整问题,还有对它这个项目的质量问题,还有你怎么保证这个项目在最后移交给你的时候的质量问题,还有包含我们面向社会公众提供的服务是不是达到了效果的问题,这个是要进行全流程的监测与评估而这一点上,我们在政府的监督上,这个方面往常比较乏力,因此这几个方面就形成我们讲的PPP基本上就是叫做形似而神不似当然现在各方面反映出来,PPP最大的问题是政府缺乏企业精神,缺乏法律意识,有一些民间的传闻叫做“合同是张纸,签完随时改”就是现在签合同,有的地方政府什么合同都敢跟你签,签完以后,新官不理旧账,只要一换领导我就不认,反正我这个衙门是关着的,企业不一定能够进得来,因此这种情况是有的这些方面由于过去发生过这样的情况,因此社会资本现在关于PPP项目存有疑虑,或者者说有的地方就说,这个政府是剃头担子一头热,地方政府不来气各地推出了上万亿的PPP项目,但是落地的PPP项目只有13%,落地的比例非常小,原因就是现在社会关于政府的法治,关于政府的契约精神,还缺乏信任度,这个是有的另外还有一个就是我们讲叩P项目由于比较复杂,政府在操作这些项目的时候,可能缺乏经验,也可能缺乏人才,也不可能监管,有的时候候部门与部门之间还要打架,像这些问题也影响了PPP的一种规范程度能够说每一个问题我们都有现成的例子在后面做印证当然现在我个人认为还有一个问题就是一哄而上带来的问题,你看一下现在PPP热成这样,有的一个县推出了300个PPP项目,这是什么概念呢?超出英国全国的水平了,因此说这种情况就是PPP一哄而上,在没有学习,没有掌握PPP操作流程,没有足够在市场风雨当中经历过洗礼,然后匆忙上马PPP,这个时候带来一系列的问题这是现在我们面临的突出问题,一哄而上所带来的问题由于我前一段时间给一个市的财政系统培训,就是他们来了很多县的财政局的领导,他们关于PPP的认识真是就停留在把政府债务转嫁给社会资本这个层面上,停留在把他们应该承担的公共服务责任转嫁给社会资本上,就停留在这个程度上,在这个程度上你跟他讲PPP,讲完以后,他们说原先这么复杂,一听这么复杂呢,他又吓回去了,不敢做了,面临这样的问题因此这个过程我觉得是我们上上下下,从理论到实务,都还对此有一个学习的过程,匆忙上马未见得是一个好事下面给大家介绍一些PPP的具体案例,有一些很有意思,这个PPP案例是在汕头一个中信,叫做滨海新城项目,我比较关注这个项目,我认为它是现在国内搞PPP的,我给它总结一个词,叫做巨型PPP,巨大的巨,就像我们中国一样,巨国,巨大的巨,它大到什么程度?第一个它在这个上面操作PPP的土地范围是168平方公里,第二个它的总投资额现在估计是500亿,第三个是它的时间是长达50年,是中信地产与汕头濠江区政府合作的一个项目,这个项目特别用我们今天新型城镇建设这个板块,由于它就不是一个小项目,它是一个新的城市建设,与后期营运管理的一个项目,因此这个项目他们是从2010年开始操作,也是操作到了2014年的时候,PPP在全国热起来以后,他们一看,原先我们做的就是PPP,因此他们就在这个名义下,就是新型城镇化建设与PPP模式,然后就开了很多的研讨会,请了各方的专家然后到现场去对他们进行一些评估等等因此这个项目现在的情况,它的合作方一个是濠江区政府,这个汕头市濠江区政府,另外一个,它的社会资本方是中信地产,它的责任是什么?第一个他就是要把这一块地,168平方公里用一个现在可能只有一些农田,只有少数的几户农户,由这个区域,要把它打造成一个新型的城市,这是它的基本任务现在的基本做法就是这个企业从基础设施三通一平开始做起,一直到土地整理,现在都归这个企业做,现在都归中信地产做,土地整理还有它的项目推荐,还有包含后面的产业引进,还要包含后面城市的所有公共设施、基础设施建成以后的营运问题,因此说关于中信地产来讲,他们认为这是一个好事儿由于有了这个项目以后,它就不是一个地产上的概念,它们就华丽转身,叫做城市营运商这倒也是挺有意思的一个事儿,这是中国出现了一些新的创新模式,就成了一个城市营运商,它后期就负责整个城市营运因此往常我们认为三通一平是政府做,现在都是由这些企业做,土地整理往常是政府做,现在也是由企业做,产业弓1进往常是政府的事儿,现在也是由他做,后期的营运也是由他做,因此政府在其中的位置就变得比较小了但是比较小不等于就比较弱,这是两个概念,这其中,它这个项目是一个巨型式的,现在还正在操作过程当中,为了做这个项目中信地产下足了功夫,他用了四年的时间来签庞大的合同体系这个合同体系涉及到四个层面的合同第一个层面的合同,是中信集团与汕头市政府框架合作协议,这是第一个层面第二个是关于滨海新城项目营运协议书,这里面涉及到很多具体的问题第三个是要修一个海底通道,叫做苏埃湾海底通道,把南北两岸连接起来,这个项目好像投资60个亿,围绕着这个项目又签了一系列的协议然后下面关于这个项目怎么建设怎么组建等等,一共签了四个层面的四类合同,这些合同据我们有同志前去考察的时候看到他大概介绍的情况就这么大一摞,上万亿的合同,用了四年的时间,花了3000万美元,请了世界上一流的法律公司、咨询公司来签这个合同,他们说我们要尽量的考虑到,未来50年当中所有能够考虑到的问题,因此说在这方面能够说是下足了功夫而且现在你看企业保护自己到什么程度?同时他推动这个合同要成为他的地区法律,要通过当地的人大审议,审议以后成为一个对政府有约束力的东西因此这个当中,我们明显看到,就是往常通常在谈到PPP的时候,都是政府强势、企业弱势,但是现在我们看到有一些基层政府在与巨型的商业帝国进行合作的时候,天平扭转过来了,是你跟不上他,是政府玩只是企业因此这当中我担心的问题就是政府怎么保护自己的利益?人家合同能力很强,专业能力也很强,因此这当中是我们要关注的一个问题但是问题就在于这一类型的资料都是高度保密的,都是作为企业与政府之间的商业核心机密,是不对外披露的,因此说你对它的核心条款也看不到但是我觉得我们政府内部可能后期有一个多部门相互制衡的问题因此这个是汕头市濠江区的一个巨型PPP项目,中信地产建造的滨海新城项目,包含后面的产业引进全部由这个企业来做这个企业我们很有条件,我们中信是一个大帝国,我们有各类各样的合作商,我们都能够把它引进出来,而且中信地产现在不仅仅是做了这个项目,在全国,同时操作的,比这个略小一点还有四个项目,我明白的有几个地方搞这种新区建设就是这么做的,就是把它们引进来这么做的,因此这个项目是比较有趣的一个项目,能够关注第二个跟这个类似,但是规模小很多,但是它的信息很多,是我们最近的一个项目,就在离我们天安门50公里的固安县,那儿搞了一个高新区,这个高新区的面积大概是不到50平方公里刚才说的汕头那个项目是168平方公里,这个项目大概是50平方公里,这个项目是由固安县政府与华夏幸福公司来合作的这样一个项目他们也成立了一个就是我们叫SPV,叫做九通新盛公司然后双方来进行一个营运这个项目特别有意思,第一个,它是进入了发改委推荐的13个PPP优秀案例项目库,在国家发改委网站上能够查到第二个这个项目现在已经建成了,而且效果很好,据说固安县由于建了这个项目以后,它的地方财政面目为之一变,就是现在的气象一新,做的比较成功第三个华夏幸福往常也是一个地产公司,好像我印象假如没有记错的话,在北京周围的东南西北孔雀城,好像开发商就是华夏幸福,华夏幸福也是个上市公司大家留意看一下,就是这两天假如从机场进出,我在机场高速的路口有一个非常大的广告牌子,下面就是写的华夏幸福,叫做产业新城营运商,他自己现在对他的定位已经不是地产商了,它是产业新城营运商,而且还有一个情况,它现在股价还比较低,它现在股价才24块钱左右,因此假如说未来你要买股长期持有的话,这些股份是好股票由于它后面能力很强,它后面是持续50年,非常有力量因此固安县是这么一种运作方法由于固安县进了PPP的优秀案例库,成为国家发改委树立的一个典型,因此它就很愿意对外宣传,我们拿到的信息就会多一点华夏幸福在固安县政府要做一些什么样的情况,这里边就有很明确的几大情况土地整理、基础设施建设,基础设施建设里面包含道路管网、还有景观结点、厂站这些基础设施建设由他来建公共设施里边包含公园,还有学校、医院、体育设施、规划展馆,后期的产业招商引资落地,还有提供产业方面的服务,咨询包含规划方面的咨询,还有后面的城市营运、公共设施营运、专项营运,你能够看出来是什么意思,你简单看完了这个以后,基本上不用政府,这里面没政府什么事儿,你看这些事儿,往常好多是政府要做的事儿,现在都变成企业做的事儿了,因此这里面就是政府已经变小了现在变小了是能够,问题是怎么变强,这是另外要注意的一个问题,因此这地方你能够看到,大量往常由政府所做的情况,在这样一个合作框架下都交给企业来做了企业很高兴,企业的收益很可观,这个当中有一个收益的分配问题,这个收益分配问题是一个核心机密,但是它对外也透露一点点,不像中信项目封的这么死了,它是如何分配?它是按照当年的新增财政收入,就是固安的新增财政收入由华夏幸福与固安市政府分享,分享当然有比例,这个比例现在他们是坚决不说,因此我们也不明白,但是据说比例还是比较高的,因此经营的时间长度一共是50年这当中事实上给我们带来了一些未来可能预示着政府很有前沿性的变革,比如在这种模式下地方政府的职能怎么样重新定位?地方政府关于一个这样的商业帝国,如何从我们的法律规制方面能够操纵这个情况,不让这个企业把政府覆盖的没有了,我觉得政府在新的模式下找到自己的存在,事实上这个是未来我们能够关注的一个问题,暴利以后,政府甚至就会面临着严重的公共压力这个时候又会产生其它的一些问题因此说利益是要共享,但是利益本身要设定区间,又要进行管控因此这是它的第三个问题第四个特点是风险共担,PPP项目在特许经营上面,通常时间要长达25年左右,有的要长达二三十年的时间,这是正常的由于特许经营,交通设施项目现在规定25年,而其他的有一些项目并不是这样规定的因此我们现在已经接触到有特许经营期长达50年的项目,在50年的过程当中,会发生很多的情况在情况发生之前,未来在这么长的时间内,发生了各类各样的风险,这种风险如何进行管控,在前期要做出很明确的规定因此说PPP这个概念至少涉及到四个核心要素第一个它要服务于提供产品与公共服务这样一个基本的目的,•第二个它是政府与社会资本之间的一种平等合作;第三个利益问题;第四个风险分担问题因此PPP涉及到这四个基本要素不管国内外是什么样的概念,一定是涉及到这四个基本要素的这是第一个我们想讲的意思
(二)PPP的理论基础第二个汇报的内容,实际上就是再深层次谈一谈为什么我们要PPP这实际上是政府、市场与社会之间关系一种角度的变化大家都明白我们国家自改革开放以来,政府与市场的关系问题,就是一个纠缠到现在都说不清晰的命题直到我们现在大家最熟悉的十八届三中全会,它的最高纲领也是更好地发挥市场配置资源的决定性作用,从而更好地发挥政府作用核心还是政府与市场之间的关系我们进行了简政放权的第三方评估,走了很多省,表达出来这些核心问题,确实还是政府与市场的关系没有理顺的问题因此这个命题在我既有学术价值,也有实际价值因此很有意思,我们这儿离固安很近,由于只有50公里,假如是作为一个现场教学,或者者说大家想去看一看,事实上也很近,也很方便,去看了的同志回来讲,就是前几年这个地方很穷,但是它搞了这个项目以后,地方面貌为之一新,而且财政状况大幅好转,我的老师对这个情况有个评价,他说这个情况实际上挺好的,但是还带有PPP运作初期的一种草莽气象,他用的词很学术化,就是不是完全特别规范按照我们现在的这一套程序来看,它并不是特别符合,但是它的效果是显著的后期假如说在运行过程当中有些什么样的问题,至U时候慢慢再看,但是它的效果是明显的因此我相信这也是发改委把它作为一个优秀案例向全国推荐的一个重要原因但是固安县自己也很愿意推荐这个项目,也很愿意向社会各界披露一些信息因此相对来讲就是要明白一些因此这当中有一些风险分配,那我们就不说了,就是什么风险给政府,什么风险给企业,因此在这个问题上我觉得在这两个巨型项目上看到的问题,事实上都是基层政府,比如县一级政府,再大一点,比如市一级政府,如何与一个商业帝国打交道,我觉得这是一个很大的命题第三个例子给大家报告一下就是叫PPP的著名烂尾楼工程,叫泉州刺桐大桥BOT项目,这个是PPP界的著名烂尾楼工程它基本上把PPP一切的问题都表达了,因此说失败的案例,大家最喜欢说的就是它泉州市在九十年代的时候,他们边上有一条江叫晋江,在九十年代初的时候,这上面只有一座桥,就叫做泉州大桥,这座桥是福建省交通厅管的桥,因此泉州市就觉得一个是对这个桥没有管理权第二个,这个地方进展起来以后交通非常拥堵,因此那时候就想修一座新桥,修一座新桥怎么修?也没钱,就想对社会招标,找出社会资本来合作先开始招了几次标,人家也有企业来谈,都没谈成,后来来了一个叫做陈元庆的,一个民营企业家,这个陈总董事长,据说是他到香港去玩的时候,过海底隧道的时候,导游小姐说你看这个项目是政府与私人资本合作形式的项目,现在收益很好因此当时就是触动了他敏感的商业神经,后来以后正好有这么一个机会,泉州市政府想修这么一个桥,然后前期招标又流产,因此陈元庆再上去一谈,双方一拍即合,很快就达成协议达成协议以后就以政府文件的方式发了一个文件,就决定我们与这个公司准备合作了,我们怎么怎么操作,然后就这么开干这么干起来以后,它也形成了一个基本的结构,你看它这里边,形成一个基本的融资结构,这个融资结构从形式上面来讲,就是刚才我们说的也有SPV,也有中间的项目公司,因此形式上都是完全具备的,项目建设周期大概是三年,应该是从1994年开始,
1997、1998年就建成,整个的项目投资好像还是挺高的,好像60亿左右,建成了以后,然后大概是
1997、1998年就开始营运了,营运以后效果也不错,收入也很可观,但是后来就出现了很多问题很多问题最后表达的就是当时与政府合作的时候,双方之间并没有正式的合同,是发了一个政府的红头文件,然后决定来干这么一个情况对其中可能遇到的问题大家心里边都没数,非常简单的一个政府文件就把这个情况处理了,因此后来在遇到问题的时候,大家都没法处理,因此说基本上大家在行动过程当中浓缩了PPP项目一切的风险首先第一个风险,刚才我们不是讲晋江上面当时只有这一座桥,这个刺桐大桥修好了以后就有两座桥,然后修好的当年,这一座原先由福建省交通厅管的桥,然后就就转交给泉州市政府了结果泉州市政府手里边就有两座桥,一座桥是跟民间资本合作,收的钱归民间资本的,还有一座桥是自己的桥,收的钱是归财政收入,这当中本身就产生了利益冲突因此这个利益冲突再到后面的时候,由于地方政府经济进展的需要,在晋江上先后修了六座桥,最近距离刺桐大桥的只有一公里因此说这个上面有六座大桥,再到后面的时候是七座桥都不收费,就一个桥收费,就剩了刺桐大桥一个收费因此这个问题就对企业的经营收益带来了严重的影响,他就完全很尴尬,到现在为止,这个桥还在收费,在晋江上就有一座,就这一座桥还在收费,一共八座桥,最近距离刺桐大桥的只有一公里因此说这个上面有六座大桥,再到后面的时候是七座桥都不收费,就一个桥收费,就剩了刺桐大桥一个收费因此这个问题就对企业的经营收益带来了严重的影响,他就完全很尴尬,到现在为止,这个桥还在收费,在晋江上就有一座,就这一座桥还在收费,一共八座桥,就这一座桥还在收费这是—事儿第二个事儿就是交通流量分流了以后,他的收益受到影响了,然后泉州市政府就给他定了很多规则,就是说我们边上有一条高速公路,大概是这个意思,就是你出钱修,修一条连接线,然后这个地方也修了,后来大概剩了300米,政府出于种种考虑不愿意让这个桥连接到高速公路上面去,因此说就把这个东西停下来了,停下来以后这边高速公路上的车流量就完全被分流因此企业的经济收益又受到了很严重的影响然后后面还有一个事儿,收益受到影响,就想这个桥除了桥本身的经营,还能够有广告收入,还有桥周围有土地,企业再搞点多种化经营,然后他们就树了一些广告牌,泉州市政府明白了,我授予给你的只有大桥的经营权,没有授予桥邻近的广告经营权,因此强制撤出,完了以后,双方就闹的不可开交,从此以后,他们双方就走上了争端的道路后来泉州市确实也不停的换领导,每换一次领导,基本上这个情况就成为上一届政府留下的一个烂摊子基本上地方领导尽量避免与这个民营企业家见面,这个民营企业家就到处找人,从中央找到省,从省里边找到市,不停的找人,就快上访了,最后就一直没办法,反正地方政府就避而不见然后再到后面,他还遇上一个什么事儿?他的特许经营期跟泉州市政府刚开始签的时候是30年,后来交通部出了一个特许经营的法还是规定,规定特许经营期不能超过25年,那还剩五年怎么办?前面合同说的是30年,怎么办呢?双方都不好表态,然后这个情况也放在这个地方了,因此现在这个情况就是现在这个桥就形成在晋江上八座大桥当中唯一收费的一个桥然后地方政府与这个企业的关系非常差,陈总到哪个地方就像祥林嫂一样,把他的痛苦经历向大家讲一阵见到一个福建省的领导,然后就诉一阵苦,那些领导们也很同情他,但是最后也没办法事实上就是现在怎么办?就遇到这么个烂尾楼工程以后,然后我怎么办?然后提了一个要不你就干脆政府回购算了,企业说回购能够,政府说我要按照你的余值来回购,就是你这个桥收了钱,你的成本多少钱,你的营运成本多少钱,把这些钱算完了以后,按余值来回购,企业不干,企业说我要按市场价值,它要价是多少?20亿,那泉州市政府确信又不干,因此他们现在是谈不能坐下来谈,然后大家是避而不见,矛盾放了一大堆在那个地方,成为PPP界著名的烂尾楼工程它其中的法律风险,企业定价风险,还有包含法律变更的风险,所有的问题都赶上了,因此说基本上现在你要看国内最失败的PPP案例就是它了,它什么问题都赶上,什么风险都承担了比如说他在这个地方,像现在假如再建这种桥的时候,像刚才我们不是提到了两个成功的例子吗,它一定会在这个当中设一些叫做排他性条款,比如说他在这个地方修桥,他完全能够在合同上规定五公里之内不能再兴建桥,这是企业保护自己的做法但是当时都没有这些了,因此当时在他很近的地方马上就修桥,分流他的收益,然后大家没有合同,然后能够移交,加上新官不理旧账,最后就成为PPP界著名的烂尾楼工程现在陈元庆这句话就在PPP界广为流传,他就经常说榜样的力量是无穷的由于他这个项目是国内公认的第一个PPP项目,第二他说榜样的力量是无穷的,但是修理榜样的后果是非常严重的,因此这个情况也是现在,比如我们全国各地经常都在交流PPP的经验,交流PPP的案例,一要提到失败的案例,确信会提到刺桐大桥,因此说现在成了一个负面典型对他自己来讲,他的问题到现在还没有解决,现在还搁在这个地方没解决,双方都不坐下来谈,或者者谈不下来,就搁在那个地方另外一个,由于大家业界会经常提到PPP这个失败的案例,而在这个过程当中,从我明白的情况上面来看,政府确信有很多委屈的地方,但是从业界就我们明白的情况,PPP的实务界与PPP的理论界上面来看,大家认为要紧责任在政府因此这形成了一个很不好的影响,对现在社会资本参与PPP项目,实际上心理是有阴影的因此失败反映在这个地方,而且现在还处理不下来,还是这个地方因此这个就成了我们PPP界最大的烂尾楼工程因此说所有痛苦、所有折磨、所有风险、所有问题在这个项目上都有反映,这是很有意思的一个项目还是要有一个光明的结尾,这个光明的结尾就是也有做的好的,业界认为做的最好的是北京地铁四号线,我们在座的很多同志是来自于地方的领导,假如有兴趣的话,去看看四号线这个项目,就是现在公认的PPP典型优秀案例这个项目也有这样的一个融资结构,总体来讲就是修地铁四号线的时候,北京市政府钱不够,这个时候怎么办?引入社会资本,因此当时引入了香港城铁公司,设立了一个特许公司,也是设立了一个SPV这个项目公司这种方式当时的北京地铁四号线总投资大概是150个亿,分成两前面的财政能力怎么样进行评估,物有所值怎么样操作,财政部门不断的一个一个的在发文件因此确实在这个过程当中,应该说是财政部门承担了大任因此有的时候候我说财政部门同志,一个方面是自己要学,另一个方面还要手把手的教,就是教其他部门要做,要教其他部门怎么样把这个运作下来,因此任务确实还是非常重的财政界有一个说法,就是财政部发的文件太多了,每一个文件都是大改革,大制度,搞的我们都学只是来了,确实学只是来,太多了,而每一个都很复杂,因此PPP方面也是一样,财政部门的任务还是比较重另外还有一个就是我们现在搞的中长期的财政预算,要把PPP考虑进去刚才我们一个同志说能不能把他们买的飞机放到PPP项目当中去,那就要取决于当地财政部门关于整个财政能力进行评估我听到过的最有趣的就是有个地方财政的同志说,我们财政为了避免自己在这个问题上的责任与风险,比如进行财政能力评估的时候,我们财政部门说这个项目不能干,但是其他项目说我务必要干,说这个问题怎么办,像这些问题的话,都有一些很具体的一些解决方案因此在这个过程中间,PPP关于财政部门来讲,责任还是比较重大的最后我们简要的总结一下,我们今天上午谈了PPP的理论,谈了PPP的实践,最后我们希望在推动PPP的过程当中,我们用一些简单性的东西留在脑子里头第一个就是PPP什么类别比较适用,我们认为现在讲市政交通,保障性住房,像有一些农林水利建设等准公益项目,而且未来能产生收入与现金流的这些项目能够适用公益类与市场类的是不适用的,这个要明确的,就是我觉得要明确的把这个话要讲出来;第二个我们现在要紧的模式是BOT与POT,前者适用于新建项目,后者适用于建成项目,这是第二条第三条在推动PPP的时候,首先要通过公开招标程序来组建一个项目公司,然后项目公司与政府之间要签订全面的合同对PPP未来涉及到的收费问题要进行合理定价,要按照盈利但不暴利的原则来确定一个定价与调价的机制风险要在所有参与各方之间按照谁最有能力承担的原则,把风险分配给相应的主体风险分配的同时还要有个原则,承担风险大的收益高,承担风险小的,你得到的收益小要加强监管,就是政府在这个情况上,即使是PPP项目以后,由企业来营运以后,要保证公共服务的质量不下降,要防止变相的提高收费,要防止项目资产改变用途,要保证整个项目设施在营运期内的质量问题,因此这些都是政府的一种责任,这是简明的一种PPP最后还有一句话就是业界比较喜欢的这句话,就是PPP它除了是一种融资模式,它更是一个管理模式,而且是一种治理模式P叩它不是在某一个时点上,将有关的责任转嫁给社会资本,而是说政府与社会资本之间的长期合作,因此说它不是一场婚礼,而是一段婚姻在这个婚姻的持续期要相互兼容,相互包容,还相互的利益共享,风险共担,要形成一个利益共同体因此这句话我觉得比较好的描述了PPP的一个实质,它是一段漫长的婚姻,因此一段漫长的婚姻维持下来是不容易的,要有高质量的幸福的婚姻就更不容易,PPP也是如此这个是我今天给大家报告的一些内容谢谢大家]们这儿是一个到现在为止没有完全回答清晰,而且我个人认为,未来还要通过很长时间才能够在实践上完全把它分清晰的问题往常政府、市场之间的关系,我们注重两个词,一个叫做失灵,一个叫做替代每个人都明白有市场失灵这个概念市场失灵是什么意思呢就是市场干不好,市场不能干,这是对的市场干不好,市场不能干,怎么办呢?我们长期以来,不仅仅是在国内,包含国外在理论界也是这样一个趋势,就是市场干不好的,政府干有一些人说政府干不好的,市场干呗因此这当中是一个你不行,我来代替你的逻辑关系我是关注市场它不能干,它什么地方干不好?我关注的是这个点然后我开出的药方,就是我引入另外一种机制来代替你,这种情况太多了比如说我们计划经济体制不行,我们市场经济体制来代替比如我们的医疗教育这样一些公共领域,我们往常说政府的体制有问题,然后我们引入市场体制结果我们市场化过度,又有很多问题因此我们往常的逻辑都是这样的,市场不行,政府替代;政府不行,市场替代在西方国家后来还有一个在这个角度上面的延伸,就是政府干预、政府替代后面引出一个第三部门的问题,就是社会组织的问题社会组织的问题提出以后有两个新概念一个叫做政府失灵,政府失灵怎么办?一部分还给市场、一部分还给社会后来有人还提这种概念,就说第三部门也会失灵因此说基本上它的思想线索的链条,就是你不行然后我来代替你,就是这样一种概念这种概念有它的合理之处,但是现在我们面对的是一个复杂社会,复杂社会的问题就在于任何一种机制可能解决不了问题它需要多种机制,多管齐下,在这种情况下,ppp实际上它是一种转换角度就由往常我们看人家不行,现在我们看它行,看它能干什么事,然后它能干什么事,我再把这个资源整合起来因此在PPP的概念下,关于政府、市场与社会之间的关系,它的两组关键词都发生了变化一个是由失灵到有效,就是往常我看它哪儿不行,现在我看它哪儿行然后第二个是替代,你不行,我来代替现在是我们大家一起来合作,我们大家合作因此它基本的思维逻辑角度发生了变化我们在理论上有很多阐释现在我们关注哪儿行,哪儿不行?总体来讲就这三种机制,人类社会的任何时候,只要结成政府,只要结成社会,这三种机制实际上都是存在的只是在不一致的国家、在不一致的时间,有一些机制要强一些,有一些机制要弱一些比如说美国,市场经济要强一些,在我们国家政府机制要强一些比如说在现代,有一些西方发达国家,它的第三部门的机制很强在我们国家,第三部门的机制还比较弱就是这三种机制但是你回过头去看,在任何时候,这三种机制一定都是存在的,即使是在我们漫长的封建社会也是这样因此这三种机制,它能够同时存在,它有不可替代的功能比如说我们大家熟悉的市场,市场最大的效果,尽管我们说它不行,比如说把市场机制引入到教育,教育出了问题;引入到医疗、医疗出了问题;引入到保障性住房,保障性住房出了问题但是市场经济有有效的一面这个有效的一面,我们从改革开放30年当中的体会太深了它的有效一面是在于它的效益不管怎么讲,市场经济的效率是政府无法比拟的这一点是改革开放到了现在大家公认的东西了另外,市场在创新方面,具有政府无法比拟的优势创新的方向,创新的点突破,什么样的技术在社会上更切合社会的需要?关于这些问题,市场的敏感程度一定比政府高另外,市场还是自愿的,市场是一种交易机制,它基本上要埋怨政府的地方就比较少它是自愿选择的一种结果因此说市场机制有它的特殊性在经济学上有一句话,就是市场经济不是最好的机制,但是它是人类社会到今天为止最不坏的一种制度因此这种是到现在为止最不坏的一种制度当然它有它的问题了但是问题不怕因此这个地方的话,特别我们是看什么有效,在效率方面比较高、创新方面比较强,而且自愿选择无可埋怨,因此这个方面都是它的优势所在政府作为一种社会机制,它的作用更多的是表达在第一个是强制性出了一个政策以后,全社会务必执行,这是市场不可能做到的另外它讲究公平因此政府出政策的时候,要讲究平衡各个利益群体之间的冲突,要讲究公平另外政府作为一种机制,它是针对绝大多数人的,说明任何一个政策,考虑的是大多数人的利益特别是它的强制性,还有庞大的财力,还有组织资源的能力,这是市场机制不可比拟的作为社会组织的有效性也非常明显我们把它总结为第一个具有公益性、第二个具有志愿性、第三个服务少数的特定群体因此三个机制结合起来,你就能够看到,每一样机制都有长有短但是它们三者当中,任何两个结合起来,都能够发挥比他们单独发挥作用时候更大的效果因此实际上就是PPP之因此要合作,提到在社会与政府之间要合作,核心的问题是在于各有各的优势假如把优势组合起来它就能够达到一种更加完美的效果当然我们大家明白,要组合一。