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第一章绪论
一、公共行政学的涵义行政管理学就是关于公共行政制度或行政体制及其运行机制的合法性、合理性、有效性、发展性的比较系统的思想、理论、逻辑、知识和方法的体系“行政学”一词始见于美国学者伍德罗•威尔逊1887年所著的《行政学研究》一文标志着公共行政学的发端价值判断和价值选择,是政府分析和推行政务的核心问题在一般情况下,它主要反映政府(国家行政机关)管理国家事务、社会事务和自身事务的活动“合法性”和“有效性”构成了政府一切行政思想和行政行为的基本价值标准
二、公共行政学的学科特点
1、综合性,即它是交叉的、丰富的、广泛的这一特点是由政府公共行政管理的复杂性、广延性所决定的综合性,是公共行政学的最大学科优势和最突出的特点
2、实践性,即它是实际的、应用的、具体的实践性是公共行政学的生命力和效用性的基础
3、系统性,即它是整体的、有序的、相互关联的
4、技术性,即它是方法的、工具的、手段的
5、发展性,即它是动态的、进步的、创新的
三、现代行政现象与现代行政精神(-)现代行政现象主要表现在三个方面
1.行政职能扩展在不违反宪法和法律的条件下,国家行政机关有自由裁量、采取行政行为的自主权力
2.不良行政现象增加行政组织规模庞大,形成了繁多的专业部门和各种行政委员会,政府公务人员也大量增加;2>行政决策迟缓,使政府行政管理的效率和有效性受到影响;3>政府人员专业化,主要是指政府大量招揽和使用专业人才的现象;4>官僚化倾向滋长,导致了“程序化”行政现象出现,导致政府与公众关系恶化
3.行政管理和行政管理理论现代化重视社会目的、行政管理手段现代化、行政管理理论现代化、现代行政现象与现代行政精神
(二)现代行政精神也主要表现在三个方面
1.主动进取只有那些锐意进取的政府,才有可能获得国民的支持,进而获得国家和民族的竞争优势对政府而言,主动进取意味着重新寻求和确定政府的基本价值标准,意味着重新选择政府的宏观公共政策,意味着制度创新主动进取成为国民“他律”和政府“自律”的首要的现代行政精神
2.追求卓越作为一种行政精神,所谓追求卓越主要指现代政府在主观意愿与客观效果相统一的意义上追求出色的政府公共行政管理,在比较的意义上追求不断提升并在实践中表现出具有卓越品质的公共政策能力、综合实施社会公共行政管理的能力、有效地向公众全面提供公共产品和公共服务的能力、自律和自我更新的能力
3.创新发展成功的政府无不强调创新发展的重大意义,将创新发展奉为政府乃至国家、民族的基本精神
四、行政管理学的演进
(一)早期公共行政研究时期早期行政研究阶段的主要代表人物是二位美国人威尔逊和古德诺突出和强调了公共行政活动及其研究在所有国家现象中的特殊意义,并为此提出了一系列的理论观点和某些X畴1887年威尔逊发表《行政学研究》一文是公共行政学发端的标志威尔逊认为
1、传统的论证主要集中在政治过程方面,而对如何实施法律注意不够,应当把重点放到行动的政府方面,即放到政府行政管理方面
2、要恢弘政治的功能,就必须纯正政府的组织机构,加强执行,提高行政效率为了行政效率,应适当牺牲XX
3、国家的权力主要是掌握在决定政治的议会和执行政治的行政部门手中这就从结构上否定了三权分立的学说,提出政治与行政的两分法古德诺发表《政治与行政对政府的研究》一书古德诺全面、系统地论述了两分法的理论;
1、认为传
五、优秀领导者的基本素质
1、动机强旺、意在高远这主要指他们有明确的理想、志向和抱负,以及相应的追求卓越,建功立业的强烈而持久的欲念
2、意志坚强、坚韧不拔
3、执中有权、通权达变指酌客观情势的变化而因事制宜和因人制宜
六、领导力的涵义与构成
1、涵义领导力就是在实践中有用的一系列人们能看到的技巧和能力领导力讨论的中心问题,“是领导者如何通过实际行动,把理念化为行动;把愿景化为现实;把障碍化为革新;把分裂化为团结;把风险化为奖赏”值得强调的是,在一定的意义上,领导力就是行动能力
2、领导力实际上到最后影响两件事情一是组织的风格或文化,二是组织的价值观
七、提升领导力的主要途径
1.悟道悟道的意义在于领导者通过在自觉的过程中不断提高个人修养,不断理解客观世界、理解自我,以及客观世界与自我的关系其价值基点在于寻求和确立主体的宇宙观和人生观
2.知行合一“知”是知识、感知;“行”是行为、行动;“合一”是二者的统一第五章行政组织
一、行政组织的涵义
1.广义与狭义的理解从广义上说,行政组织是指为执行一定事务而将从事共同工作的人们通过权责和任务分配结成系统协调的组织机构;从狭义上说,那么指为执行国家的政务所结成的有系统的组织机构
2.静态与动态的理解从静态上说,行政组织是指国家为执行政务而依法组建的行政机关体系,从动态上说,那么指行政机要作为人个管理系统发挥领导和管理国家政务职能而产生的各种组织活动
3.阶级属性与社会属性的理解从阶级属性上说,行政组织是据国家政治生活主导地位的阶级推行本阶级意志的组织工具;从社会属性上说,那么是国家为实现社会目的而通过一定的法律程序所建立和规定的、有着一定行政目标、人员设置、权责分配、结构型态、财物所有的行政机关体系,其组织行为,受国家强制力的保障
二、国家行政组织的特征(-)政治性政治性是一切国家组织的共同属性对国家行政组织而言,政治性主要表现在两个方面阶级性、决策性
(二)社会性社会性由国家的社会职能所决定,主要指国家行政组织所承担的社会一般公共事务管理的职能有两个相互联系的层次服务性、管理性
(三)权威性权威性以人类社会发展过程中的强力和契约关系为基础,并以宪法、法律和国家武装力量为后盾权威性有两个最突出特点约束性、强制性
(四)法制性法制性的基本涵意是“依法行政”,可以分为两个相互联系的方面国家行政组织自身建设的法制性、国家行政组织对社会公共行政管理的法制性
(五)系统性系统性是说国家行政组织具有极强的整体性,其权力关系、组织结构和工作流程具有上统下属、上下贯通、左右联系、纵横交错、头尾相结、政令归一的特征除整体性之外,系统性还有两个突出特征结构性、有序性
(六)发展性发展性是说国家行政组织适应社会历史的进步,相应改变组织自身及社会管理行为的特征这可以作两点理解动态性、适应性
三、行政组织的基本要素国家行政组织的基本要素及其合理状态概括起来主要集中在以下八个方面(-)法规制度健全法规制度健全与否是行政组织健全与否的主要标志之一
(二)组织目标明确
(三)人事调派恰当
(四)权责分配合理权责分配合理那么是指权力与责任之间的对应关系在通常情况下,权力与责任成正比关系,即权愈盛责愈大,反之亦然
(五)财物数量适中行政经费是财物的核心问题
(六)运行机制有效
(七)行为方式优化即从时空和管理对象的条件出发选择行政行为方式,是公共行政管理的一项原那么(A)价值观念整合
四、行政组织的种类按照各种机关的职权和管辖x围,行政组织大体可以分为以下几种类型
(一)首脑机关中央政府或地方政府统辖全局的领导机关
(二)职能机关是隶属领导机关或行政首长之下、执掌一定专业行政事务、由本身或督率其所属机构实际实施的机关
(三)幕僚机关协助行政首长处理日常事务的综合性办事机关其典型存在形式是各级政府的办公厅
(四)咨询机关通常指汇集专家学者和有实际经验的政府官员的专门为政府出谋划策、提供论证和较佳政策方案的行政机关
(五)派出机关一级政府根据政务管理需要,按管辖地区授权委派的代表机关主要职能是承上启下实行管理
五、目标的功用与层次目标直接反映组织的属性,组织性质决定组织目标
1.促进组织结构和权责体系合理化
2.建立考核的公平和客观的标准
3.增强组织的协调能力和整合能力
4.激发组织成员的工作热情和合作意识
六、目标的合理化与特征
1、合理化的组织目标,就是比较准确和全面地反映了一定时空环境内的客观需求和组织决心的组织目标组织目标合理与否取决于4个方面的认知程度和条件社会承认、组织能力、团体状态、成员意识
2、特征1〉规律性一一集中表现为国家行政组织的目标由宪法、法律、法规及行政上级所规定,行政组织本身不得自行其是、随意改变2>服务性一一国家行政组织的一切目标都必须以全体国民的意志为转移,对社会公众负责,为大众谋求利益,即为全体国民服务服务性具有普遍性质3>复杂性一一国家行政组织行为的对象和管理事务的普遍性、广泛性和自身组织规模庞大、部门横生、人员众多的特点,决定其目标的复杂性和多样性
3、行政组织目标合理性的标志主要有三个
(1)目标明确;
(2)目标一致,是指组织目标上下贯通、左右联系、前后衔接,共同服从总目标;
(3)目标组合,是指政府内部各级各类组织目标的层次性和差异性,并有机地组合为一个整体
七、目标管理
1、目标管理是一种过程,是上下两级管理人员共同确定目标的主要职责X围的过程;是一种实施管理计划和考核的方法;是一种个人与组织的关系中心思想,就是要经由集体的努力及自我控制来完成机关的共同目标
2、目标管理的性质是以行为科学为基础的一种管理思想和管理方法它强调管理人员应该由他所要达到的目标而不是他的上级来指挥和控制,即目标管理和自我控制,也就是说,应当用更严格、更精确、更有效的内部控制来取代传统的外部控制目标管理还强调参与,认为只有本人参与并最终确认的目标,才能为组织成员提供持久的导向并调动工作热情因此,目标管理是一种以激励代替惩戒,以XX代替集权的管理方式目标管理的核心问题,是要普遍地调动组织成员的积极性,并将这种积极性引导到组织所希望的方向上来
八、组织结构
1、行政组织结构是机关组织各部门和各层级之间依据法定规那么所建立的一种正式的各种相互关系的体制
2、结构与模式⑴直线集权制,特点是将组织的各种职位按垂直系统直线排列,各级主管人对所属的一切问题负责,是一种以行政首长完全行使行政权力作为组织动力和以指挥一一服从关系为特征的结构形态⑵直线参谋制,是一种在直线集权制基础上建立与行政首长相对应的参谋系统的组织结构⑶直线职能制,是在统一的指挥系统外,另设一套按专业化分工原那么建立的职能机构
(4)直线综合制,是直线参谋制与直线职能制的混合体,其特点是在直线集权制的基础上同时设立直接向行政首长负责的参谋机构和职能机构⑸直线分权制,比较流行的是项目型结构和矩阵型结构等⑹多维结构,是一种大型化、复杂化组织设计的综合式结构
九、管理幅度与管理层次管理幅度与管理层次是组织结构的基本X畴幅度构成组织的横向结构,层次构成组织的纵向结构,水平与垂直相结合构成组织的整体结构管理幅度与管理层次是影响组织结构的两个决定性因素在组织条件不变的情况下,管理幅度与管理层次通常成反比例关系,即管理幅度宽,那么管理层次少,反之亦然
1、管理幅度,是指一名主管人所能够直接领导、指挥和监督的下级人员或下级部门的数量及X围决定管理幅度宽窄的主要因素一般有三个
(1)管理者与被管理者的性格、知识、专业、技能、才干、精力、经历、经验、习惯、性别、年龄、动机、作风等;
(2)组织的正式规定,以及技术设备、氛围、人际关系、权力的集中程度等;
(3)社会的总体发展水平、社会对组织的需求、社会道德风尚及意识形态,以及与组织有关的家庭或家族意志等
2、管理层次,是指组织的纵向等级结构和层级数目管理层次是以人类劳动的垂直分工和权力的等级属性为基础的因此,管理层次的划分,不但取决于组织劳动分工的需要,而且取决于组织权力结构的需要
十、行政组织体制行政组织体制即行政组织类型,通常指行政组织各层级、各部门之间行政关系的法制形态大致可划分三种类型
1、首长制与委员制
(1)首长制,亦称部长制或独任制,指行政机关权力交由行政首长一人负责,并同时承担全部领导责任的组织体制⑵委员制,亦称集体制或会议制,指行政权力交由若干人组成的集体共同负责,并集体承担领导责任的组织体制
2、分级制与分职制,是纵横相交、相辅相成的两种体制
(1)分级制,指行政组织纵向结构的各个层级的工作性质相同,但管辖X围随层级下降而缩小的一种组织体制组织的每一个层级在性质上都是普遍的和完全的,在X围上和领域上都是部分的和不完全的指挥统一是分级制的精神
(2)分职制,指横向划分部门的组织体制技术分工是分职制的要义
3、分权制与集权制
(1)集权制,指行政权力集中于上级,下级处于被动服从和严格受控地位,其行政行为基本上取决于上级指令的一种组织体制
(2)分权制,指将行政权力较多授予下级的一种组织体制
十一、我国行政组织的基本原那么
1、为民便民的原那么,这是我国行政组织的第一的和最高的原那么
2、完整统一的原那么,实施完整统一的关键在于合理的行政授权,并在此基础上实现国家行政决策、行政行为的一致性
3、权责一致的原那么
4、精干效能的原那么
5、依法行政的原那么
6、适应发展的原那么
十二、组织环境
1、一般社会环境一一指对包括国家行政组织在内的一切社会组织均发生影响或制约作用的宏观的社会因素之和,它直接关系到国家行政组织的总体目标,功能状态和管理方式
2、特定社会环境一一指那些与行政组织的决策、转换和输出过程相关联的更为具体的力量,或更为直接的因素
3、团体社会环境一一组织社会化是XX政治的产物
十三、组织气候是指组织成员的个性、目标与组织目标融合与一致的一种变化过程,也可以说是组织内部环境的一种较具持久性的特质或行为气象,它由成员的工作感情、态度、思想、精神等所组成并通过上述因素表现出来组织气候是一种中介变量,它间接反映组织内部环境的内在特征和内部环境诸因素相互关系的模式
十四、组织变革变革是组织稳定的基础,是组织发展的动力,也是衡量组织自我净化、自我调控机能的重要标志
(一)组织变革的动力
1.环境
2.目标与价值观目标是价值观的产物,也是组织战略的凝聚点
3.技术技术是组织变革的直接的动力源
4.结构
5.管理管理思想和管理方式的改变都是变革的基础
6.社会心理因素组织成员的普遍的变革意愿是变革顺利进行的重要条件
7.专家和专家群体
十五、变革的阻力
1.利益差别利益差别主要包括权益、地位和既得经济利益等
2.习惯性一是职业认同感二是对变革更新的潜在在的不安全感
3.认知合情合理的、实事求是的变革宣传,是变革成功的重要条件第六章人事行政
一、人事行政的涵义及相近词语辨析人事行政,是指政府为达成其职能、推行其工作,通过一定的人事机关及相应的法规、制度、方法和手段等,对其所任用的国家工作人员进行选拔、任用、培训、奖惩、考核、调配、工资福利、退职退休等方面的管理活动
1.人事行政是指政府对其所任用的工作人员的管理活动,人事行政的X围仅限于政府系统内部
2.人事行政的内容主要体现为政府的人事管理机构通过相应的人事行政制度,对政府人事问题所做的规划、决策、组织、指挥、协调、控制等管理活动
3.人事行政的总体目标是力求政府中“人”与“事”的协调,是为了使政府中的人力资源得到充分利用,达到人尽其才,才尽其用,并在适才适所的情况下,达到事竟其功
4.人事行政的核心是行政人才的管理问题,它包括“取才、用才、育才和留才”四个环节,体现在人事行政的实际运作中,即包含了更新、激励一保健、行为调控三个机制
二、人事行政的管理机构人事管理机构是指主管或办理政府人事行政业务的机构当代西方各国的人事行政管理机构,按照功能可以划分四个类型,即决策和综合管理型,协调和咨询型监督和仲裁型,部门执行型从人事行政管理机构与政府的关系看,可分为部外制、部内制、折衷制三种类型
1、部外制也称独立制,是指人事行政的管理机构设立于政府组织系统之外,不受政党和行政首长的干涉和控制,独立掌握整个政府的人事行政事宜
2、部内制是指人事行政的管理机构隶属于政府机关系统,是政府机构的组成部分之一
3、折衷制是指人事行政的管理机构,既有一些独立于政府部门系统之外,也有一些附属于政府机关之内
三、现代人事行政的主要趋向及特征
(一)主要趋向
1.人事行政中出现政务官与业务官在结构和功能上的分化,对这两种官员开始实行分类管理政务官指的是以政党选举成败和政策成败为进退标准的政府官员,主要包括政府首脑和政府各部门的行政首长,政务官主要由国家有关的政治制度(如选举法)来管理;业务官指的是政府中除政务官以外的其他常任的职业公务人员,亦即文官(Civil Servant),也称公务员,业务官主要由公务员制度来管理
2.由以恩赐官僚制和分赃制为核心的赡恩徇私式的人事行政,向以人才主义和功绩制为基础的现代人事行政的演化
3.从随意性、或然性很强的人治式人事行政,发展到系统化、规X化的法治式人事行政
4.人事行政的X围日益扩大,出现了许多旧的人事行政所没有的业务内容,如考任、培训、职位分类、保险、抚恤等等.
5.在管理方法上,从非科学的经验管理发展到崇尚理性和效率的科学管理
6.人事行政由以往只重视通才,发展为通才与专才的并重
(二)特征
1、公平性,即人事行政中的人员进退、赏罚和升降等,均以客观的、法定的人才主义和功绩原那么为标准
2、公开性,即人事行政的全过程向民众公开,彻底打破人事行政的隐秘性
3、超然性,即人事行政中的人事任免和其他事宜,均以法规制度为依据
4、适应性,即具有相当的灵活性和适应性
四、西方国家公务员制度的概念与特征
(一)概念在西方国家中,所谓“国家公务员”,一般是指通过非选举程序(主要是通过竞争性考试)而被任命担任政府公职的国家工作人员
(二)特征L实行职业常任把公务员从事的公务工作当作一种职业性工作,不随政党选举的更迭而进退,无过失即可长期任职,不得被随意辞退
2.公共权力依附于公务职位公务员的权力大小是由公务员所在职位决定的,权力不随人走,公务员只能利用所在职位赋予的权力来完成本职工作
3.贯彻用人唯贤原那么用人根据才能,而不是依据个人背景和人际关系,保证人们具有均等的任官机会,公开竞争考试,按考试成绩择优录用4•实行功绩考核制严格按照工作任务等较为客观的标准来确定公务员的工作成效,并以此作为决定公务员升降和奖惩的参考
5.对公务员进行统一管理由全国统一的公务员人事管理机构,依据全国统一的公务员法规和政策,对各部门的公务员实行直接或间接的综合管理
6.注重专业技术人才把是否具有现代公务职位所需要的专门知识和技能作为录用公务员的重要标准
7.讲究职业道德要求公务员培养团结合作精神,增强荣誉感和责任心,要忠于国家、廉洁奉公、严守XX、克制言行、不参加任何经商赢利活动等
五、西方国家公务员制度的确立标志
1、常任的职业公务员制的建立确定公务员的公务工作和公务职务的职业性,是现代人事行政制度即国家公务员制度得到确立的首要标志
2、公开考试、择优录用制的建立考任制是西方各国公务员制度得到确立的最显著、最关键的标志
六、职位分类与品位分类的比较
1.职位分类是以“事”为中心,以公务员所在职位的工作、责任为分类的依据;品位分类是以“人”为中心,以公务员个人的资格条件为分类的主要依据,以品位的高低来定待遇
2.职位分类制中,公务员职位变动,等级也就变动,等级是随职位而定,而不是随人走;品位分类制中,等级与职位是分开的,当职位变动时,品位却可以不变
3.职位分类制中工资差别与职位工作的难度、责任大小和资格深浅成正比,是同工同酬;品位分类制中那么以品位等级定工资,存在同工不同酬、同酬不同工的现象职位分类与品位分类的比较
4.职位分类制重视专家作用,利于专才成长,实行专才专用原那么,非经考试合格,一般不得晋升;品位分类制主要不以考试来确定是否晋升,比较注重公务员的资历,可以有较大的晋升幅度
5.职位分类制中,公务员分类较复杂,技术性要求较高;品位分类制中,分类较少,较为简单,不需很高的技术性
6.职位分类制下,任何公务职位都经调查、评价和划分等级,都有规X性的职位说明,但是管理方面缺乏灵活性,公务员流动与调转的限制条件较严格,流动与调转的X围也较小;品位分类制下,公务员的管理具有伸缩性,人事管理机构拥有灵活和富有弹性的管理权限,但在品位分类制下,对公务员的管理带有更多的经验色彩和主观性职位分类指按照职位的工作性质、难易程度、责任轻重以及所需要的资格条件进行的人事分类制度品味分类是以国家公共部门工作人员的职务或等级高低为依据的人员分类管理制度
七、更新机制的涵义国家公务员的更新,包括两方面的涵义,一是公务员人员的更新,二是公务员人员素质的更新考任制、退休制和培训制就一同构成了现代人事行政的更新机制
(一)考任制,就是政府为推行公务,采用公开竞争考试的科学方法,来测量并判断其所需要的人员是否合乎标准,进而按照考试成绩的优劣进行挑选,取其优者来加以任用为政府工作人员的一套制度基本原那么包括L平等原那么
2.公开原那么
3.竞争和择优原那么
4.长期任用原那么5,独立和超然原那么公务员考试内容一般包括知识测验、能力测验、性格测验和心理测验等四个部分
(二)培训制公务员的培训,一般分为职前培训和在职培训两大种类国家公务员的培训制大体上具有以下几个特点
1.培训制度法律化
2.领导机构专门化
3.培训机构多元化
4.公务员培训的终身化和实用化
5.培训、任用和晋升的一致化在职培训,就是公务员在工作一段时间后,由国家有关的培训机构根据需要对他们进行短期或长期的训练,其作用是不断向公务员灌输新观念、补充新知识,让公务员及时掌握先进的工作方法和工作技能,使行政效率在公务员自身素质得到全面更新和发展的同时得到提高职前培训,就是公务员经考试被录用后,在正式工作之前接受的就业培训
八、现代人事行政的激励一保健机制
(一)考核制考核,是指各级行政机关根据法定的管理权限,在一定的时间内,对公务员的工作成绩和服务情形进行定期和不定期的考察与评价考核的内容包括考勤和考绩两个方面,其中以考绩为重点存在的一个主要问题就是考核的客观公正性问题
(二)奖励和晋升制
1.精神奖励
2.物质奖励
3.晋升一一考试晋升制、功绩晋升制、年资晋升制和越级晋升制晋升是指公务员职位等级的提升或工资级别的增加他兼有精神奖励和物质奖励的作用各国公务员晋升的三条基本原那么公平原那么、择优原那么、资力原那么
(三)工资和福利制公务员的工资福利制度主要担负的是保健机制的功能健全合理的工资制度是维持最低工作水准的基础较理想的工资制度一般都体现下述4项重要原那么
1.平衡原那么
2.平等原那么
3.与物价相适应原那么
4.定期提薪原那么各国都把职务作为确定工资的最重要的标准和依据公务员的福利大体上包括社会补助、休假和社会保险三项内容
九、现代人事行政的行为调控机制
1、公务员的义务,是指法律对公务员在执行公务的过程中,必须做出一定行为或不得做出一定行为的约束
2、公务员的权利,就是指法律对公务员在执行政府公务的过程中必须享受的权益的确认和保护(-)监督制公务员监督制,就是各种监督主体对公务员的行为是否遵守了法律和道德规X实施监督和检查的一系列规定内容工作监督、政治监督、权力滥用监督、兼职监督、品德监督对公务员监督的渠道,一般可以分为外部监督和内部监督两种
1.外部监督是指来自行政系统以外的对公务员行为的监督,包括立法监督、司法监督和社会监督等形式
2.内部监督是指来自行政系统内部的对公务员实行的自上而下的监督,包括专门监督和非专门监督两种形式
(二)惩戒制惩戒制,是对公务员XX违纪行为进行种种惩罚的制度
十、当代西方人事行政的发展
1、改进人事行政的管理方法
2、提高公务员的工作绩效
3、重视公务员行为规X与个人权利之间的平衡
4、贯彻人事行政中的XX、平等与公平原那么
十一、我国建立和推行国家公务员制度的意义⑴是适应建立社会主义市场经济体制,深化改革的需要
(2)是保障公务员勤政廉政的需要;⑶是我国干部人事制度走向法制化的标志
(4)是实现国家行政工作高效能的需要
十二、我国公务员制度的基本内容L职位分类制度一一我国公务员职务分为领导职务和非领导职务两个序列
2.新陈代谢制度一一考试录用、交流、辞职、辞退、退休等
3.激励约束制度一一考核、奖励、处分、职务升降、回避等
4.职业发展和保障制度一一培训、挂职锻炼、工资、保险、福利等
十三、我国公务员制度的特点首先,与西方公务员制度相比较,我国公务员制度的特点主要体现在以下三点第一,我国公务员制度是在传统干部人事制度的基础上逐步建立起来的;西方公务员制度那么是针对资产阶级“政党分赃制”的弊端而建立的,其目的是为了保持政策的连续性和维持稳定的行政体系第二,我国公务员制度坚持中国共产党的领导和党的基本路线西方公务员制度那么标榜“政治中立”和“价值中立”原那么,强调公务员不得参与政治活动第三,我国公务员制度坚持为人民服务的宗旨西方公务员制度那么具有自己的特殊利益其次,与我国传统干部人事制度相比较,我国新的公务员制度的特点主要有四点第一,体现了分类管理原那么第二,建立了新陈代谢制度第三,强化了激励竞争机制第四,健全了廉政勤政约束制度第七章行政决策
一、行政决策的涵义和特点
1、行政决策定义为具有行政决策权的组织或个人为了有效地实现行政目标从多种可能的行政方案中作出选择或决定的过程
2、行政决策的特点1)行政决策的主体是掌握行政权力的个人或组织2)行政决策的内容是行政事务3)行政决策的价值取向是公共利益
二、行政决策的类型所谓决策类型,是指按照一定的标准对决策所进行的分类目前常见的分类主要有
(一)经验决策与科学决策经验决策是相对于现代科学决策而言的,主要是指决策者凭经验制定决策的活动与过程,或者说凭经验进行决策科学决策的核心内容是把科学技术及其方法运用于决策分析,出现了决策分析方法数学化、模型化和分析手段计算机化的趋势
(二)程序化决策和非程序化决策程序化决策是指决策所解决的问题是重复出现的那类决策非程序化决策是指决策所解决的问题是不能重复出现的那类决策
(三)确定型决策、风险型决策和不确定型决策确定型决策是指其所要解决的问题只受一种自然状态的影响,对于这类问题的解决,可以提出各种具有确定结果的方案
(四)战略决策与战术决策战略决策是指那些具有指导意义的、带方向性的、与整个国家或社会的发展远景有关的重大决策战术决策是指为解决某一具体管理问题或在具体管理过程中所做出的决策
(五)单项决策与序贯决策单项决策,它是有关解决某个时期重大问题、提出总任务的决策以及解决有关某个时点状态存在问题的决策的总和
三、行政决策的地位和作用
1、行政决策贯串于行政管理过程中的各个环节
2、行政决策具有优化行政管理目标、节约行政管理成本、提高行政管理效益的重要功能
3、行政决策正确与否,关系到行政管理的成败,关系到国家、社会以及各项事业的兴衰行政决策的过程实际上就是一个优化决策目标和方案的过程,就是一个寻找成本较少、效益较大的行政管理途径的过程
四、行政决策体制行政决策体制是指行政决策的各个子系统的组成、职能及其相互关系的总和,是关于行政决策主体的构成及其职权关系的一种制度化的设计
(一)行政决策枢纽系统是指领导、组织整个决策活动和最终从事抉择方案的领导核心特点
1、行政决策枢纽系统是在整个行政决策体制中处于核心地位的子系统由决策枢纽子系统、信息子系统、咨询子系统三个子系统组成的一个有机系统
2、行政决策枢纽系统是一个行使决策领导权的系统
3、行政决策枢纽系统是一个对自己所领导的机关或部门负有全面责任的系统
4、行政决策枢纽系统是一个机关或部门的唯一最高决策机关
(二)行政决策枢纽系统有四大任务
1、组织领导整个决策过程
2、确定决策目标
3、选择决策方案这是决策枢纽系统的重要任务,也是它与信息系统、咨询系统、的区别之所在
4、监督决策的执行
五、行政决策信息系统信息系统是指为了实现共同目标而相互联系、相互制约的各种信息收集、处理及其传输渠道所形成的有机整体(-)行政决策信息系统主要有三种类型
1、纵向传输信息系统——将不同级别的组织之间的信息进行传输的一个信息系统
2、横向传输信息系统一一同一级别的组织为了使各自的决策或行动相互协调而将它们各自的信息互相进行传输
3、综合传输信息系统——这种信息系统是前两种系统的集合,其中既有纵向传输,又有横向传输
(二)行政决策信息系统主要任务
1、收集、处理信息的及时性和准确性
2、提供制定方案的依据
3、帮助进行方案比较和选优
4、控制决策和计划执行的最佳状态
六、行政决策咨询系统行政决策咨询系统就是指为行政决策提供咨询服务的组织系统特点
1、具有鲜明的政治性
2、具有合理的智力结构
3、研究工作的相对独立性
七、在行政决策过程中,咨询机构及其人员主要起到四个方面的作用
1、帮助决策者对决策问题做出客观的判断
2、帮助决策者对决策问题做出内行的判断
3、帮助决策者提供更全面、更准确的决策信息
4、帮助决策者提供备选方案
八、行政决策过程基本理论模型主要有
1、理性决策模型主要代表人物有英国学者杰里米•边沁(Jeremy Bentham).弗雷德里克•泰罗等人这种理论认为人类行为决策有一个绝对标准,即人们在决策时所遵循的是最大化原那么,这就是谋求最大利益,在经济领域那么是求得最大利润;在抉择方案时进行最优选择,即从全部备选方案中选择最优方案
2、有限理性决策模型主要代表人物是西蒙决策过程中不存在最优决策,而只有满意决策
3、渐进决策模型查尔斯•林德布洛姆提出他认为,决策过程是一个理性分析与党派分析相结合的错综复杂的、不断探索的过程一方面,决策过程是一个不断探索、逐步前进的过程另一方面,决策过程是一个利益冲突和价值分配的政治过程
4、混合扫描或综视决策模型阿米泰•埃特奥尼提出他认为决策过程应该是理性决策过程和渐进决策过程的结合
九、行政决策过程的基本程序
1、决策问题的发现和诊断决策问题诊断,就是指对决策问题的性质、程度及其产生的原因进行分析和判断的过程决策问题的发现和诊断的过程就是一个收集信息和处理信息的过程
2、决策目标的确立
3、决策方案的制定、评估与抉择
4、决策的实施与完善追踪决策是指在决策执行的过程中由于发现原有决策失误或无法继续下去而对决策目标和方案;所作的一种根本性修改,它本质上是原有决策问题在新的情况下所作的一次从新决策根本区别决策修正是在原有的决策基本正确并能够实施的情况下进行的,而追踪决策是在原有决策无法继续实施的情况下进行的;决策修正以不改变原有决策目标为前提,而追踪决策那么必须以原有决策目标而重新设定的决策目标
十、我国行政决策程序的科学化、XX化
(一)我国行政决策存的问题第一,决策信息的收集和处理工作存在着信息不全和信息失真的问题第二,决策方案的设计存在着“粗而不细”和专业化程度低的问题第三,决策方案的评估存在着“论而不证”的问题第四,决策方案的选择存在着XX化程度低的问题
(二)完善我国政府行政决策体制的路径第一,强化行政决策过程的信息工作第二,强化行政决策过程的咨询工作第三,强化行政决策的XX参与第四,强化行政决策的制度建设第八章行政执行
一、行政执行
(一)定义行政执行,特指以国家行政机关为主体的多元社会组织,为了落实和实施国家意志、国家目标,依法贯彻法律、法规、公共政策的诸活动的总称
(二)特点
1、行政执行以国家行政机关作为主要的主体
2、行政执行是目的性和手段多样性的统一
3、行政执行具有直接现实性一一直接性和现实性表明行政执行的实践特性,要求不断提升行政执行的能力和有效性
4、行政执行具有灵活性和经常性一一是由利益博弈决定的
5、行政执行具有相对独立性
二、行政执行的能力与有效性
1、行政执行能力是政府有效的贯彻和落实国家意志、国家目标、法律、法规、公共政策的能力,能力表征执行活动过程中的行政执行主体顺利完成执行任务的基本素质、潜能
2、行政执行的有效性是行政执行主体通过行政执行过程达到国家意志、满足社会需求的程度和结果行政执行能力走低会导致政策失败和行政执行有效性的降低
3、行政执行能力的相关因素是什么以及如何提升行政执行能力是行政执行研究的核心问题
4、制约因素行政执行的环境因素、主体因素、任务因素、标的因素、工具因素
三、行政执行研究的线索、途径和模型(p277)(-)途径形成了自上而下的研究途径、自下而上的研究途径和综合研究途径三大途径
1、自上而下的研究途径试图找到执行过程中目标偏离的轨迹和引起这些偏离的因素,并试图寻求影响执行有效性的要素的合理组合第一代研究主要是小规模的案例研究
2、自下而上的研究途径一一将基层官员看作政策创新的重要因素街头官僚理论街头官僚在政策执行中拥有很大的自主性和自由裁量的余地2>追溯性筹划理论从作为政策所要解决问题中心的个人和组织的选择,到与那些选择密切相关的规划、程序和结构,再到用以影响那些事项的政策工具,以及可行的政策目标的追溯性的推论3>执行结构理论通过公共政策这一纽带将政策执行涉及的各种组织以相互依赖的结构联系起来
四、行政执行的方式
(一)行政执行的管理方式
1、概念指在行政执行的过程中,借鉴和吸收管理学的价值、理念、工具、操作手段来处理执行中各个要素之间的关系,形成以效率、效益、经济等管理价值为导向的执行结构,从而实现特定的执行功能(重视结果和绩效的测量)
2、行政执行的管理方式主要体现在
(1)在行政执行中运用管理的理念和价值
(2)在行政执行中运用管理工具
(3)运用管理方法评估行政执行结果
(二)行政执行的政治方式指的是在行政执行的过程中借鉴和吸收政治学的理念、工具和方法来处理行政执行中各个要素之间的关系,形成以XX、责任、代表性、回应性等政治价值为导向的执行结构,以实现特定的执行功能
(三)行政执行的法律方式
1、概念指的是在行政执行的过程中,将行政执行看作运用法律和执行法律的活动,遵循法律的理念、价值和方法来处理行政执行过程中各个要素之间的关系,形成诸如宪法至上、依法行政、权利平等、程序正当等法律价值为导向的行政执行结构,以实现特定的执行功能
2、行政执行的法律方式主要体现在宪法至上、依法行政、权利平等、程序正当
(四)行政执行的市场方式就是国家行政机关将市场机制引入到行政执行的过程当中,通过公共产品的多元提供主体之间的相互竞争,利用市场机制来提供公共产品和服务、完成行政执行任务的行政执行方式
(五)行政执行的伦理方式指行政主体自身遵循一定的伦理准那么约束自身行为;并通过伦理灌输的方式塑造和影响行政客体,使行政伦理在执行过程中发挥推动和与规X作用的执行方式第九章行政方法
一、行政方法概述
1、行政方法,是指国家行政机关和国家公务员在行政管理过程中为履行行政职能、开展行政工作、完成行政任务、实现行政绩效,而采用的各种管理手段、措施、办法、工具、技术、路径的总和
2、行政方法的内容行政基本方法、行政程序、行政计划、行政技术
二、行政方法的价值和功用
1、履行行政职能、完成行政任务、实现行政目标、取得行政绩效所必经的桥梁和途径
2、贯彻执行国家法权主体确定的国家主导意识形态和各项路线、方针、政策的重要手段
3、行政组织高效率、高质量地开展行政工作的关键
4、发展社会主义市场经济、加强国家宏观调控和监督管理的必要条件
5、各行政单位调动各方面积极性,实现微观管理目标的重要途径
6、我国当前克服行政管理中现存各种官僚主义、效率低下弊端,实施全面改革的迫切需要
三、现代行政方法的特点技术性、系统性、量化性、主导性
四、行政基本方法
(一)强制性行政方法强制性行政方法是指以事为中心的事务至上的行政方法,按照这种方法,人处于从属的地位,其作用的结果是人们不得不服从于行政目标并为之努力工作
1、行政指令方法一一具有权威性、强制性、层次性和具体性等特点实质是通过行政组织中的职务和职位来进行管理
2、法律方法一一除了权威性与强制性外,还具有稳定性、规X性的特征
3、经济方法一一其具有间接性、关联性和有偿性等特点
(二)诱导性行政方法诱导性行政方法是一种以人为中心的人本主义管理方法,它通过有效利用非强制手段,使行政人员和公众自动、自觉、自愿地去从事政府所鼓励的工作、行为和活动统的三权分立的学说不符合XX国家的实际,因为XX国家的主要职能只有政治和行政两种,司法只不过是行政的一小部分而已
2、否定了立法、司法、行政的三分法,而代之以政治与行政的两分法
3、行政学不研究政治问题,那时政治学的任务,也不使用XX或程序标准,而是研究政府的行政效率,使用方法或技术的标准忽视了政治与行政的内在的、必然的联系;忽视了行政在国家政治生活中的独特的和重要的地位
(二)传统公共行政研究时期《科学管理原理》一文为标志
1、泰罗着眼于企业的基层管理,提出了以时间动作分析工作定额制度、标准化管理、对工人进行职业培训和刺激性的差别工资等概念为核心的管理理论,因此被称为管理技术学派始终从技术分析的角度研究工人的工作方式、工作过程和工作协作,试图通过最合理有效的组织配合,来达到提高工人的工作效率的目的泰罗组织管理思想的逻辑是
(1)劳动生产率低下是工厂中存在的主要问题
(2)解决这一问题的途径不仅在于解决劳动力问题,更重要的在于解决低劣的管理问题
(3)为此,就需要建立一套完整的工作制度,而实施这套制度的主要办法就是任务管理,即对工人在一定时间里的工作和完成工作所需要的技术手段做标准化的处理,并把工人的报酬与工作成绩直接联系起来
(4)为此,泰罗提出了一种富于技术性质的、“有明确界说和原已经确定基本原那么”的职能主义理论,强调应当把计划与执行区分开来,并加强专业化职能人员在组织中的作用,从而摆脱了传统的、依靠个性进行组织管理的旧模式,开创了科学组织管理之先河泰罗认为,加强专业性计划工作过的好处,不仅可以造成组织的标准化、程序化的工作流程,增进组织的稳定性和有效性,而且可以改善工厂行政首脑处理“例外”事件的活力正是在这一点上,泰罗摆脱了传统的、依靠个性进行组织管理的旧模式,开创了科学组合字管理之先河
2、法约尔注重管理人员管理方法的改进,提出了以职能分工、统一指挥和14项管理原那么等概念为核心的管理理论参谋人员的职能是在总经理的指导下协调管理人员执行其所承担的任务,并帮助拟定计划和探求改进工作方法他主X在组织中把管理层次和幅度都保持在最低的限度内法约尔所提出的职能和等级系列的发展进程及比例,是15名工人需要一名管理人员,往上各级那么以41的比数为基础3韦伯一一组织管理之父韦伯最大的贡献,就是提出和建立了现代社会的官僚模型的组织理论官僚集权组织是以合理合法的权力为基础,通过法律所确定的职位的权力进行管理合理合法的职权是官僚概念的内涵官僚只表明组织结构设计的某些特点和规X,官僚集权组织适用于一切复杂组织的最有效形式韦伯的理想组织形态是他关于“权力”的观点为基础的,合理一一合法的职权观点是韦伯官僚概念的基本观点分为传统的权力、超人权力、法定权力(基础)
(三)修正公共行政研究时期“霍桑试验”分为三个阶段第一个阶段,继电器装配室实验和云母剥离室实验该阶段证明客观的物质性的变量,是造成劳动生产率升降的原因,但不是主要的原因主要原因是工人的态度与情绪的改变,以及与之相关联的团体社会关系的改变第二阶段,谈访计划该阶段证明士气与监督工作存在着因果关系,而士气和监督又与工作产量发生一定的因果关系在组织中建立有效的信息沟通渠道,实行参与管理,可以使工人的工作态度和情绪好转,从而使产量增加第三阶段,绕线机组实验该实验证明企业中不仅存在正式组织,而且存在非正式组织;企业成员不仅受正式组织的约束,而且受非正式组织约束非正式组织以感情、地位和相互间的社会作用为基础,形成特定的群体,并以群体特有的行为方式来保护或制约自身的成员,以使其行为符合群体规X,从而形成了一种把正式组织看成为一个社会系统的新的组织观,进而形成了一种在正式组织所要求的“效率的逻辑”与非正式组织所要求的“感情的逻辑”之间建立平衡,并通过满足组织成员的某种社会•心理需要,来调动其工作积极性梅奥等人以实验的结果为依据,主要提出了三条原理
(1)工人是复杂的社会系统的“社会人”,而不仅是“经济人”社会、心理因素是鼓励工人提高劳动生产率的基本途径
(2)企业中普遍存在着经常表现为某种团体的“非正式组织北非正式组织同正式组织是相互依存的,对生产率存在直接的影响
(3)新型的领导能力在于,“要在正式组织的经济需求和工人的非正式组织的社会需求之间保持平衡”,即通过提高职工的满足度而激励职工的“士气”,从而实现提高生产率的目标
1、思想政治教育方法一一途径主要包括情理交融法、普遍自我教育法、个别现象教育法、以身作那么教育法和刚柔相济法等
2、行为激励方法一一思想政治教育方法偏重于人的思想,行为激励方法那么偏重于人的行为主要激励方式目标激励、奖励激励、竞争激励和反激励行为激励的实质在于激发人的动机,其目的在于使人产生某种行为以实现行政工作的目标
(三)参与管理方法
1、概念是通过由下级行政主体或行政客体参加管理和决策来提高人们的积极性和管理效率的一种行政方法,可以激励人们更好地为完成行政目标而努力
2、主要途径有团体决策、咨询制度、建议制度、来信来访制度、其他途径
(四)行政责任方法
1、概念用行政体制中职权划分的机制将组织中的目标与人事中的职位有机地结合起来,从而使行政工作中的职、权、责、利诸要素一致起来
2、行政责任方法的本质内容是权力与责任的关系他实现了以事为中心的事务主义方法和以人为中心的人本主义方法的有机统一,综合了强制性与诱导性两种行政方法所共有的积极效应
3、行政责任制包括机关责任制与岗位责任制1>机关责任制的实质是要有效合理地解决各级政府机关上下左右之间的工作关系;2>岗位责任制那么着意揭示行政机关中各个工作岗位自身的特殊要求,以有效解决各岗位之间的工作关系
五、行政程序
1、行政程序是依照时间先后顺序,将每项行政管理活动的整个进程划分为若干例行性的次序、步骤与环节,以协调和促进完成某项行政工作的行政方法包括两方面的内容规X人们行政管理行为的规程、在时间上的先后次序行政正当程序是一种消极的防X措施,而行政程序那么为一种积极的管理方法
2、行政程序具有合理性、有序性、例行性、稳定性、适应性和系统性等特点行政程序是行政活动进程客观合理的反映,它是为行政目标服务的,是实现行政目标的有效保证行政规那么是要求根据具体的情况规定行政活动的作为和不作为,而不规定时间顺序;行政程序那么规定的是某项行政工作所应该做到的,同时还有着及其严格的时间次序
六、行政工作程序化
1、行政工作程序化的内容主要包括掌握和运用资料、编制行政程序、行政程序分析、行政程序操作、行政程序检查等掌握和运用资料是一项行政工作包括行政程序的起点
2、行政工作程序化的关键是编制、设计行政程序
3、行政程序操作是实现行政工作程序化的主要内容
七、行政工作程序化的意义和作用
1、行政工作程序化有助于行政管理的科学化
2、行政工作程序化是行政管理制度化的重要组成部分
3、行政工作程序化是行政管理高效化的保证
4、行政工作程序化程度的高低,也是考察一个行政机构工作好坏的标志
八、目标替代行政程序的极端化“目标替代”指组织运行过程中既定目标被另外的目标所置换
九、行政计划的概念
1、行政计划是国家行政机关依据法律或其他有关规定,为了实现一定的社会目标或为实现这些社会目标准备条件,所制定的行动方案,这种方案一经制定,便具有法律效力,成为某个特定领域的政府活动的根据和准那么
2、一个完整的行政计划一般由以下因素构成计划目标、计划主体、地理区域、详细进度、达成计划的手段、计划期限、权力分布、成本和收益计划的完整性是计划实现的可靠性和计划有效性的保证
十、行政计划的编制过程确定目标、调查研究、资料分析、计划方案的拟订和评价、方案的选择、计划执行过程的反馈和计划的修正
十一、行政计划编制的技术方法(-)综合平衡法是国民经济与社会发展计划编制的基本方法,指从国民经济总体上反映和处理社会人力、物力、财力资源与社会生产的各部门之间、各环节(生产、分配、交换、消费)之间的相互关系
(二)规划・计划•预算系统简称PPBS系统从行政管理学角度看,PPBS系统是一种通过确定政府开支目标、寻找可供替代的开支方案、最后确定最佳资金用途的政府预算组织形式政府部门使用PPBS进行开支预算时,一般要经过以下三个步骤确定目标、寻求多种替用方案、比较成本收益PPBS方法的最大优点是,尽量把政府预算的编制工作置于明确目标和详尽计划的基础之上,最大限度地将政府预算工作与社会经济发展目标联系起来它可以有效地打破部门之间的人为限制,按照预算开支规模,并责成有关部门执行PPBS方法最适用于目标和计划明确具体,按项目或课题分工的军事、水利、住宅、科技等领域的行政管理
(三)计划评审法简称PERT技术,主要是利用概率统计方法分析行政现象,研究如何制定完整切实的计划,如何结合实际工作条件制定计划的每一个作业的起止时间,如何在工作进行当中追踪反馈,使整个工作在尽可能短的时间内完成,适用于大型工程和复杂行政计划的设计安排应用PERT技术的基本步骤包括绘制网络图、时间估计、管理图表、追查进度、资源调配、人力运用
(四)关键路径法一一目的在于以最小成本求取最佳工期
十二、行政技术行政技术主要是指行政方法当中运用自然科学与工程科学方面的技术,并逐步实现量化的那部分内容
1、系统工程一一具有整体性、综合性、最优化和可行性的特点系统工程的建立一一最优化理论和方法、系统分析、数控技术
2、电子政务一一是政府综合利用信息和通信技术,有效地实现行政管理、公共服务及内部管理的各种行政技术的总称电子政务对现代政府的行政技术的影响极大地改善了现有行政方法的信息基础和信息通讯手段2>创立全新的行政方法和行政措施
3、PDCA循环技术一一“戴明循环”技术,是对制定和实现计划的循环过程进行控制的技术,属于全面质量管理的基本方法;PDCA循环包括四个阶段就是效应控制系统运转所经历的计划、实施、检查、处置四个阶段的周而复始的循环a、计划阶段是先导是管理系统的各类目标,是整个循环成败的关键;b、实施阶段是循环的主体部分;c、检查阶段是控制、把关;d、处置阶段是进行评价,总结提高,是循环的自我完善
4、ABC管理法一一是运用数理统计方法,对种类繁多、错综复杂的事务或问题进行分析排队,并根据一定的数量标准划分类别,以抓住事物主要矛盾的一种定量的科学管理技术
5、平衡计分卡一一就是根据组织的战略要求而精心设计的指标体系,它作为一种绩效管理工具,将组织的战略目标逐层分解转化为各种具体的相互平衡的绩效考核指标体系,并对这些指标的实现状况进行不同时段的考核,从而为组织的战略目标的完成建立起可靠的执行基础平衡计分卡从四个维度与传统的以财务指标为主的业绩评价系统相区别财务维度、顾客维度、内部业务维度和创新与学习维度第十章行政效率
一、行政效率的涵义行政效率具有特定的涵义,指的是国家行政机关及其行政人员从事行政管理活动的产出同所消耗的人力、物力、财力等要素之间的比率关系管理与政府绩效关系图(P321)
二、行政效率在行政管理中的地位
1、行政效率是衡量整个行政管理活动的重要标准
2、行政效率高有助于建立政府与社会之间的良性关系
3、行政效率高低关系到我国的现代化进程
4、行政效率是行政管理学研究的主题
三、绩效评估在管理中的功能
1、绩效评估的计划辅助功能
2、绩效评估的监控支持功能
3、绩效评估的促进功能
4、绩效评估的激励功能
5、绩效评估的资源优化功能
四、行政效率测定的概念
(一)效率测定的实施框架效率测定的实施框架指效率测定的总体规划,它包括两个基本方面一是效率测定的业务计划;二是效率测定的组织安排
(二)效率示标(efficiency indicators)效率示标显示的是人类生产、管理活动的效率方面的信息,且这种显示比较规X即生产、管理活动中效率水平的规X化显示
(三)成本函数和生产函数生产函数可以表示成Y=f(X),成本函数可以表示为C=C(P,X)其中Y是产出,X是各种投入构成的向量,C表示成本,P那么表示各种投入相对应的价格所构成的向量用生产函数测定的效率仅是技术效率,成本函数测定的那么是总效率值
五、行政效率测定的途径和方法
1、效率测定的传统方法
(1)效率评价的经验方法;
(2)科学管理学派的测定方法;
(3)资源投入进度监测法
2、工作荷载分析法,实际上是一种比较方法,即不同单位在工作荷载和结果方面的横向比较来确定各个单位的效率水平
3、要素分析法,即投入要素与结果要素转换率的分析,包括单要素分析和多要素综合分析两种类型
4、产出评估法,实质上是对行政管理和公共服务活动效果的评价过程
5、回归模型法,是在已有数据的基础上构造的平均曲线或平均曲面若模型是确定型模型,那么整个剩余项被认为是等于无效率的数值2>假设生产函数或成本函数是统计模型当然更为合理3>当来自样本的数据是批数据时,统计模型可以相应修改
6、数据包络分析法(DEA),是一种将观测值以前沿面方式加以包络的衡量方式其特点是无需用特定的函数形式来表达投入与产出的相互关系它采用数学规划模式,以极大和极小值来得到所谓的效率前沿面或极限曲线,用所有效率良好的受评估单位组成效率前沿,其他效率较差的被评估单位便落在该前沿之内,通过相互来比较来确定相关单位的效率水平
六、公共部门的特点和绩效评估的困难
1、公共部门的垄断性公共部门的显著特点是其产出的非市场性质即垄断性这种垄断性是由规模经济、公共服务的非盈利性等原因造成的从而导致了信息的垄断和制定评价标准的困难等
2、公共部门的目标多元性和目标弹性公共部门的目标多元性主要表现在没有一个统帅各项具体目标的总目标;目标弹性即软目标,表述抽象笼统且难以量化为硬性指标这都带来绩效评估的困难
3、公共部门产出的特征产出多为无形产品;产品的中间性质;最终产品的非商品性
4、公共部门生产过程的特点劳动密集型特征;生产技术的不确定性
5、公共管理环境的特点公共服务不是公共部门的单向性活动,而是在与社会和公众的互动过程中实现的这种互动具有相当的复杂性、动态性、多样性和差异性它要求公共管理有相当的灵活性和管理手段的适应性,这使得标准化很难实现
七、如何提高行政效率这是一个系统工程
1、转变政府职能;
2、简政放权;
3、加强对政府的绩效评估是提高行政绩效的重要途径;
4、降低政府管理成本,加强财政、预算管理,是提高行政绩效的重要环节;
5、加强行政法制建设,惩治腐败是提高行政效率的重要保证;
6、运用现代管理手段,建设电子政府是提高行政绩效的重要保证;
7、加强公共行政的教育和培训,提高公务员素质是提高行政效率的基础性工程
八、我国行政效率的分析
1、权力过于集中
2、组合机构不合理
3、人事管理制度不够完善
4、行政法规不健全或有法不依
5、党政不正之风尚待根本扭转
6、行政人员道德不正、作风不纯第十一章机关管理
一、机关管理的涵义及特征
(一)涵义一般是指对作为行政组织办公地点的机关的环境的完善、机关设施的营建、机关物材的配置、文书文件的处理、机关事务的分工等进行的合理化管理公共行政的机关管理是为有效进行社会管理的行政活动服务的;机关管理问题的中心,是对大量繁杂的机关行政事务的处理;而实现现代机关管理的目标那么应遵循制度化、科学化、效率化等根本的原那么
(二)特征
1、机关管理事务的多样性特征
2、机关管理事务的固定性特征
3、机关管理事务的辅助性特征
4、机关管理事务的技术性特征机关管理的辅助性具体体现为保证行政首脑与职能部门间联系的协调性特征以及在综合事务方面为各职能部门提供后援的服务性特征
二、机关管理的原那么
1、管理程序规X原那么
2、公私资材分离原那么
3、文书主义原那么
4、技能转移的原那么
5、例外的原那么
6、集中管理的原那么
7、机械化的原那么机关管理是保证行政系统实现其终极目标,行政系统得以高效运营的重要条件;同时,机关管理的正常、有效运营也是测定现代行政官僚制组织确立的重要标志
三、机关管理的现代化包括双重含义
1、机关管理的现代性目标如何实现的问题,即如何按照上述机关管理的原那么推行有效的机关管理
2、具体到如何引进先进的科学技术设备,提高机关管理效率的问题
四、机关文书管理流程包括公文的办理、管理、立卷整理、归档等内容第十二章公共财政
一、公共财政的概念公共产品不可能通过市场来提供,只能由政府来提供政府通过国家预算,以有别于市场的方式来提供公共产品,满足公共需要公共财政是指,政府的经济行为中与国家预算有关的那一部分公共财政是指,政府的经济行为中与国家预算有关的那一部分公共产品所具有的两个基本特征是非排他性和非竞争性公共财政的职能是指政府的财政活动在经济和社会中所固有的功能,是政府活动对经济的各个方面所产生的影响和变化的高度概括
二、公共财政的职能
1、资源配置职能资源配置就是理由有限的资源形成一定的资产组合、产业结构、技术结构以及地区结构等,以达到优化资源结构的目的公共财政资源配置职能就是为了弥补市场失灵,由政府直接介入市场,通过自身的财政收支活动,主动干预资源流向,来提供满足公共需要的公共产品,最终实现全社会的最优效率状态一般来说,政府可以通过财政支出和税收等财政手段进行资源配置市场在资源配置中其基础性作用
2、收入分配职能就是在一定程度上纠正由市场机制建立的分配格局,使之达到社会认为的“公平”和“公正”的分配格局公平分配包括经济公平和社会公平两个层次
3、经济稳定发展职能公共财政的经济稳定发展职能,是指政府运用财政政策,以实现经济稳定、持续发展的目的
三、国家预算
1、概念指政府为了实现其职能,通过法律形式确定的筹集和利用资金的计划政府的财政政策是通过财政收支来体现的,而政府的基本财政收支计划就是我们通常所说的“国家预算”国家预算是政府在财政收支上实现计划管理和规X化管理的重要工具
2、分类1>从形式上,国家预算可以分为单式预算和复式预算单式预算是指在预算年度内将各类财政资金按收入和支出类别统一在一个计划表格中加以反映和计算;复式预算是指在预算年度内将各类财政资金按经济性质的不同,分别在两个或两个以上的计划表格中加以反映和计算2>从编制方法上,国家预算可分为增量预算和零基预算增量预算是指财政收支计划指标是在一个财政年度的基础上,根据新的财政年度的发展情况而递增的一种预算编制方法零基预算是指财政收支计划指标的确定只以新财政年度的实际需求为依据,而不考虑上一财政年度各项支出基数的一种预算编制方法
3、原那么公开性、可靠性、完整性、统一性、年度性
4、构成中央预算和地方预算
5、程序预算编制——是整个预算工作程序的开始,实现国家预算管理的前提预算执行一一是整个预算工作程序的重要环节预算调整——是预算执行中一项重要的程序决算一一是整个预算程序的总结和终结
四、公共财政支出概述
1、公共财政支出是指政府把筹集到的财政收入有计划地进行分配和使用,转化为政府实现其职能所需要的商品和劳务或其它支出的过程
2、分类a、按其是否有直接补偿,公共财政支出可以分为购买性支出和转移性支出b、按公共财政支出的项目,它可以分为基本建设支出、流动资金支出、支农支出、文教科学卫生事业支出、国防支出、行政管理支出及价格补贴支出等c、按国家职能,公共财政支出可以分为经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费和其他支出五大类d、按公共财政支出与再生产的关系,它还可以分为补偿性支出、积累性支出和消费性支出e、按公共财政支出的目的,它可以分为预防性支出和创造性支出
3、原那么经济效益原那么指通过公共财政支出使资源得到最优化配置,使整个社会的效益最大化2>公平原那么指通过财政支出提供劳务和补助所产生的利益在各个阶层的居民中的分配应达到公平状态3>稳定原那么指公共财政支出应有助于防止经济波动过于剧烈
五、公共财政支出的规模与结构
1、规模一一两个指标可以衡量公共财政活动的规模,即财政收入占GDP(国内生产总值)的比重和财政支出占GDP的比重
2、结构一一财政支出的结构与政府的职能密切相关一般来说,政府的职能可以分为经济管理职能和社会管理职能,与此相对应,公共财政支出也就形成听了经济管理支出和社会管理支出
六、影响公共财政支出规模的因素
1、经济性因素主要是指经济发展的水平、经济体制的选择及政府的经济政策
2、政治性因素主要是指国内政局是否稳定和政治体制是否高效
3、社会性因素那么主要指人口状态、文化背景
七、公共财政支出的成本效益成本效益分析,就是针对政府确立的政策目标,提出若干实现这些目标的方案,比较各种方案的全部预期成本和全部预期效益的现值,通过分析,选择出最优的财政支出方案
八、公共财政收入,是指政府为满足财政支出的需要,自家庭、企业所取得的一切货币收入总和,包括税收收入、公债收入、收费收入、国有企业收入、捐赠收入和其他收入
九、国家税收
1、税收的定义税收是国家为了实现其职能,按照法律预先规定的标准,强制地、无偿地取得财政收入的一种手段
2、税收的特征强制性、无偿性和固定性
3、基本要素纳税人、征税对象和税率此外还包括起征点与免征额、纳税环节、减税与免税
4、税收的原那么公平原那么一一公平合理是税收的基本原那么和税制建设的目标2>效率原那么
十、税制结构
1、涵义是指按一定税收原那么设计的税收体系,其核心是税种的配置、税源的选择及税率的设计
2、分类所得税,主要包括个人所得税、企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税等;商品税,主要包括增值税、消费税、营业税、关税等;财产税,主要包括房产税、契税、车船税、遗产税等;资源税,主要包括资源税和盐税;行为税,主要有土地使用税、固定资产投资方向调节税及耕地占用税等
十一、公共财政政策
(一)涵义公共财政政策是指国家为实现一定时期既定的社会经济目标,依据经济规律而确定的财政行动方针和措施,借以指导财政活动,处理各种财政关系它贯穿政府经济管理活动的全过程,是由税收政策、支出政策、预算政策、国债政策等构成的一个完整的政策体系
(二)类型
1、根据财政政策对经济周期的反方向调节作用,可分为自动稳定的财政政策和相机抉择的财政政策自动稳定的财政政策指那些能够根据经济波动情况自动发生稳定作用的政策主要表现在税收的自动变化、政府的转移支付相机抉择的财政政策是指那些需要借助外力才能对经济产生作用的政策,一般地,这种政策需由政府根据当时的经济形式来决定是否采用
2、根据财政政策对社会总需求的影响,将其分为扩X性财政政策、紧缩性财政政策和均衡性财政政策扩X性财政政策一一指通过减少税收收入和扩大财政支出,特别是扩大投资性支出,来刺激社会总需求和总供给的差额缩小以至平衡2>紧缩性财政政策一一指通过增加财政收入和减少财政支出来抑制社会总需求3>均衡性财政政策一一即为一种保持财政平衡的政策,使财政收入和财政支出的总量对比关系对社会总需求保持中性关系,既不会产生扩X效应,也不会产生紧缩性效应
十二、财政平衡与财政赤字(-)两种赤字类型
1、结构性赤字指发生在已给定的充分就业之上的赤字,也称为充分就业赤字一般用于分析财政赤字对经济的影响,是将财政赤字作为外在变量看待的
2、周期性赤字指发生在结构赤字之上的赤字,也就是全部财政赤字减去结构性赤字之后的余额主要体现的是经济对财政的决定作用,一般作为内生
3、弥补财政赤字的方式主要有三种一是动用历年财政节余;二是向银行透支和借款;三是发行政府公债向银行透支或借款弥补财政赤字,会增加基础货币;巨额的透支只能通过过多的货币发行来弥补,就会导致通货膨胀,而通过公债弥补赤字,那么是世界各国通行的方法变量看待,随经济的波动而变动
十三、公共财政政策与货币政策的配合
1、货币政策是指一国政府为实现一定的宏观经济目标所制定的关于调整货币供应量的基本方针及其相应的措施它是由信贷政策、利率政策、汇率政策等构成的一个有机的政策体系货币政策的核心是通过变动货币供应量,使其与货币需求量之间形成一定的对比关系,进而调节社会的总需求与总供给
2、货币政策对投资的影响较大,而财政政策对消费的影响更大第十三章依法行政
一、依法行政
1、依法行政的一般性解释是在三权分立的国家政治体制格局中,公共行政权力主体即狭义的政府,应当依法设定和实施行政行为法的规X性或约束性作用始终是依法行政的核心概念依法行政是资产阶级法治主义的一个重要组成部分
2、理论基础构成第
一、资产阶级在反封建斗争中提出的自然法理论和契约论等构成其原理性的思想源流;第
二、资产阶级的权力分立和制衡学说及其实践构成其直接的法政基础;第
三、资产阶级的经济原理和市场经济经济规那么构成其广泛的社会基础从根本上说,依法行政的理论和实践是由资本主义生产力及其与之相适应的资本主义生产关系所决定的自然法理论和契约论是依法行政的思想源流
二、依法行政的社会基础
1、资本主义的经济原理和市场经济的实践是依法行政的广泛的社会基础“私有财产神圣不可侵犯”是资本主义的最高的和根本的信条
2、资本主义经济特性与依法行政的内在联系主要有以下三个方面财产私有制、市场竞争、管理理性化竞争的根本动力是尽可能地争取更好的生存和发展条件,占有更多的物质财富,扩大个人财富的积聚
3、法政基础一一资产阶级的权力分立和制衡学说及其实践是依法行政的直接的法政基础
三、依法行政作为一种思想、一种理念、一种制度是有其历史基础和现实需要的
1、在经济基础上,依法行政与资本主义经济的诸要素相吻合
2、在政治理念上,依法行政与资产阶级的XX、自由、平等等观点和主X相吻合
3、在国家政治体制上,依法行政与资产阶级的三权分立及制衡制度相吻合
四、依法行政的要求依法行政的核心是依法定的程序行政,依法定程序行政有三个方面的具体要求
1、对行政程序必须予以法律规X;
2、在行政活动中必须严格遵守和执行法定程序;
3、对违反法定程序者追求法律责任第十四章行政行为
一、行政行为的涵义
1.广义的行政行为一一是指合法的行政行为主体依据法律的规定,在法定的职权X围内,按照法定程序,通过法定形式,所实施的全部行政管理活动的总称包括决策行为、组织行为、领导行为、指挥行为、执行行为、监督行为
2.狭义的行政行为一一是指合法的行政行为主体依据法律的规定,在法定的职权X围内,按照法定程序,通过法定形式,在行政管理活动所实施的能够直接发生法律效果的行为
二、行政行为的构成要素
1.行政行为主体,指行政行为的行动主体
2、行政行为客体,指行政行为的指向对象,包括公民、法人和其他组织
3、行政行为内容,指行政行为所反映的实质或具体情况包括赋予权利、设定义务
4、行政行为形式,指行政行为内容的载体如命令的形式、决定的形式
5、行政行为依据,指行政主体实施行政行为的具体根据,包括事实依据和法律依据两个方面
三、行政行为的特点
1、组织性行政行为的主体主要是国家行政机关,国家行政机关是国家根据有关法律,按照法定程序组建的机关,具有高度的组织性、纪律性
2、关联性行政行为之间存在着内在的关联性,即相互制约、相互影响
3、强制性行政行为是行政行为主体代表国家实施的管理社会的行为,以国家的强制力为后盾,其发生法律效力无须经过行政行为客体的同意
4、妥协性行政行为认可或支持不仅仅是依靠权力和法律所能得到的,而是行政行为主体与其他有关方面沟通、协调的结果
5、适应性行政行为主体必须有高度的适应性,要善于审时度势,根据时代的发展特点,采取相应的管理行为
四、行政行为的种类一一根据不同的标准,可以将行政行为分为不同的种类(-)根据行政行为特点的分类
1.法律行为与准法律行为
2.抽象行为与具体行为
3.积极行为与消极行为
4.羁束行为与自由裁量行为
5.无附加条件行为与有附加条件行为
(二)根据行政行为当事人之间法律关系的分类单方行为意、双方行为、多方行为
五、行政行为的功能
(一)维护功能一一是行政行为的首要功能,可以分为对内对外两个方面
1、对内的维护功能主要指行政行为主体通过实施行政行为,在社会中建立起大多数人拥护的、合理的行为规X和道德标准,作为各类社会组织和每个公民的行为准那么,建立和维护正常的社会秩序,维护组织之间、组织与个人之间、个人与个人之间的良好关系
2、对外的维护功能主要是指行政行为主体通过实施行政行为,在全社会强化国家安全意识和和责任,动员和组织全社会的人力、物力和财力,加强国防建设,维护国家主权独立和领土完整,使全体人民在一个稳定、安全、和平和环境下工作、生活
(二)监管功能主要指行政行为主体通过实施行为,对各种组织和每个人影响社会的行为进行必要的监督、管理,使社会大多数人的利益得以保证
(三)裁判功能主要指行政行为主体通过实施行政行为,对不同当事人之间产生的一些争执和纠纷进行裁决
(四)服务功能服务功能是行政行为的基本功能,可以分为两方面
1、面向全社会的服务功能一一主要指行政行为主体通过实施行政行为,为全社会和全体人民谋福利
2、面向特定群体的服务功能一一主要指行政行为主体通过实施行政行为,为特定的组织、个人服务
(五)发展功能一一行政行为的发展功能主要是指行政行为自身具有不断完善、不断发展的内在要求和趋势
六、行政行为的基本方式(-)行政执法行为行政执法行为是指行政行为主体根据国家法律的规定,按照行政执法程序实施行政行为的方式,具体包括以下几种方式
1、行政检查主要指行政行为主体依法对公民、法人或其他组织遵守法律法规以及行政决定等情况进行单方面强制了解的行为行政检查种类(P402)2>行政检查的方法书面检查、实地检查、特别检查
2、行政决定一一主要指行政行为主体根据法律法规,按照一定的程序,对公民、法人或其他组织做出单方面行政处理的行为,这种行为直接影响到当事人的权利和义务根据行政决定的内容,可以将行政决定分为:行政许可、行政奖励、行政处罚、行政强制执行
(二)行政合同行为行政合同行为是指行政行为主体与其他行政行为主体或者与公民、法人、其他组织,根据社会公共利益的需要,经过协商并表示一致意见后达成协议的方式,其目的在于更好地行使行政管理的职能,实现特定的行政管理目标
(三)行政司法行为行政司法行为是指行政行为主体按照准司法程序审理特定具体案件、裁决特定行政争议活动的方式行政司法行为分为行政调解、行政裁决、行政复议
七、行政行为的合法要件行政行为的合法要件是指行政行为所具有的符合法律规定、不会被有关机关、法院依法宣布撤消或者宣布无效的条件行政行为的合法性是行政行为的核心(-)行政行为合法的实质要件涵义指行政行为主体所实施的行政行为具备符合实体法规定的条件内容行政行为主体合法、行政行为不超越法定权限、行政行为必须是职务行为、行政行为的内容合法、行政行为的意思表示真实
(二)行政行为合法的形式要件涵义指行政行为主体所实施的行政行为具备符合程序法规定的条件内容符合法定的形式要求、符合法定的程序要求、符合法定的时限要求
(三)行政行为的生效方式涵义行政行为具备合法的要件是其发生法律效力的基本条件,但行政行为做出后,还需要通过一定的程序才能生效行政行为生效的方式即时生效、告知生效、受领生效、有附加条款的行政行为生效
八、行政XX、行政不当及其行政法律责任(-)行政XX的涵义和特征I、涵义行政XX是指行政行为主体因为故意或者过失违反行政法律规X,但尚未构成犯罪,而应当承担行政责任的行为
2、特征一是行政XX的主体是行政行为主体二是行政行为主体主观上有过错,即故意或者过失三是侵害了法律保护的行政关系但尚未构成犯罪四是要承担行政责任
(二)行政不当的涵义和特征I.涵义指行政行为主体所实施的不XX、但是违反合理性原那么的不适当的行为行政不当主要是不合理地行使行政自由裁量权造成的,从广义上讲,行政不当也是一种XX行为,因为它违反了行政行为必须同时具备合法性与合理性的原那么要求从狭义上讲,它是以合法为前提的,同狭义的不合法行政XX又有区别,可以视为有瑕疵的行政行为
2.特征行政不当和行政XX的主体都是行政行为主体一是它以合法性为前提,是合法X围内的不当,主要表现为明显不公正二是行政不当只是发生在自由裁量行为,而行政XX可以发生在任何行政行为中三是行政不当一般只会引起补救性行政责任,而行政XX既可以引起补救性行政责任,也可以引起惩罚性行政责任四是行政不当被确认之后,可能只部分影响其法律效力,也可能全部影响其法律效力,而行政XX被确定后,一般会影响其全部法律效力
(三)行政责任的涵义和特征I.涵义是指行政行为主体因在履行职务过程中,实施XX行为或不当行为依法所应当承担的行政法律后果
2.特征一是行政责任的主体是行政行为主体二是行政责任是一种特定的法律责任,它是基于行政法律规X和原那么而产生的,不同于其他法律责任三是行政责任是由行政XX或者行政不当所引起的,是对行政XX和行政不当的救济
3、行政责任的免除1>涵义指在特定情况下,虽然行政行为主体的行为符合行政XX的构成要件,但是由于实施这种行为的目的是为了保护更大的合法权益,所以排除其XX性,免除对其行政责任的追究2>主要有两种情形a.正当防卫指行为人为了保护公共利益、他人或者本人的人身安全及其他权利免受正在进行的侵害,而对侵害人实施侵害,以迫使其停止XX行为正当防卫有三个要素一是行为人在主观上是为了维护正当权利不受侵害二是所实施的行为是针对正在进行的侵害行为三是所实施的防卫行为没有超过必要的限度,否那么就是防卫过当,也要承担一定的行政责任b.紧急避险指行为人为了保护公共利益、他人或者本人的人身安全及其他权利免受正在发生的危险,而不得已采取的侵害法律的行为紧急避险有三个要素一是主观上是为了保护合法的权益二是情况紧急,没有时间、余地或者途径可选择三是保护的合法权益大于损害的合法权益第十五章法制行政
一、法制行政概述法制行政的基本内涵主要集中在两个相互联系、互为条件的方面法制监督、依法行政
(一)法制行政与法治行政它们都是指法律规X行政、行政贯彻法律的行政现象法制行政强调关于行政的既定法规制度和其它关于行政的规定性,偏重于静态的行政法律制度;法治行政那么注重遵从法律精神或规定开展行政管理活动及其适度的灵活性,偏重于动态的行政依法治理的过程
(二)法制行政的基本法那么法制行政的实质,是行政权的行使必须受到法律的约束,受到由法律所规定的各种权利主体的监督,而约束和监督在现代XX社会中具有一定的规X性
1、行政行为必须适合法律或行政法规的规定
2、行政命令不得代替应以法律规定诸事项
3、行政裁量必须适合法规和适当
4、通过对不法行政的监督和矫正,来保障国家和公民的利益
(三)现代法治行政的特征
1、现代法治行政与XX自由相互促进
2、现代法治行政是积极主动的行政
3、现代法治行政包括行政立法和行政司法
4、现代法治行政包容行政裁量XX自由应以法制行政为界线,法制行政那么是为了保障和扩大XX自由
二、行政监督的涵义和种类行政监督,是指行政组织内部的某些人对另一些人的了解、协助、指导或控制行政监督通常是建立在合法的监督权的基础上种类
1、一般监督一一指按照行政隶属关系和机关协作关系而产生的监督
2、职能监督一一通常围绕着业务职能进行,集权型政治体制职能监督较强,分权型那么较弱
3、主管监督
4、特种监督
三、行政监督的基本功能和主要方式
1、行政监督的基本功能
(1)充分了解监督对象的工作
(2)对监督对象的重要行政措施进行领导
(3)对监督对象的悖权行为予以制裁
(4)对监督对象的优良表现给予奖励
2、行政监督的主要方式工作分派、工作报告、工作指导、工作管制、工作检评、专案调查
3、分类高层监督、中层监督、作业监督
4、基本任务是要通过保证组织作业程序和工作制度的全面、准确、有效地运行,来推进组织目标的达成
四、行政监督的内在机制
1、行政监督的核心问题,是确立和确保行政责任的问题,是保证工作监督和提高工作效率的问题
2、组织机制
(1)建立符合国情和国家行政管理规律的、充分体现行政管理职能的国家行政管理体制
(2)建立和健全行政监督制度
(3)实行分工负责、权责一致的管理原那么和管理方法
(4)建立和健全门类齐全、明确严格的行政规章制度,并以此作为规X行政机关和行政公务人员的行政行为的标准
3、行政监督的心理机制一一
(1)心理机制的必要性
(2)心理机制的实现其主要途径在于行政责任认同感、职业道德、机关气氛和行政技能的实现
五、法制监督
1、外部监督主要有两类,即国家法制监督和社会法制监督外部监督的实质问题,是法定的权力主体通过享有和行使监督权,来督促和保证行政机关和行政官员遵从法律,对国民尽职尽责,履行行政责任
2、法制监督的特征(P427)法制监督的核心问题是依法监督,即通过国家法律制度的制定和运用,来制约和督促政府及其官员依法行政
六、法制监督的主体及具体形式
1、立法监督一一立法权、财政权、监督权、弹劾权、条约权西蒙把决策概念引入到行政管理,建立了一个比较完整的决策理论体系,认为管理就是决策,决策是行政的中心,行政行为之根本就是组织和总决策制定的整个过程巴纳德是行为科学理论的重要奠基人,他认为组织的存在取决于组织成员的贡献与满足之间的平衡
(1)运用社会系统的观点推进了对正式组织的研究
(2)组织平衡理论
(3)非正式组织理论
(4)权威的接受理论
(四)整合公共行政研究时期
1、系统论的主要观点是
(1)系统论是对传统的科学管理和行为科学各自偏颇的否定
(2)系统论为人们研究世界提供了新的指导思想和方法论,也为各个学科的沟通提供了前提它更倾向于“原那么性”而不是“技术性”
(3)系统管理理论提供了一种宏观的关于普遍联系和互动作用的管理思想,同时强调组织管理的具体的、特定的特征
2、以系统论为基础的权变观
(1)所谓权变,就是权宜通达,应付变化权变观是以系统理论为基础的,它否定一成不变、普遍适用的“最佳”管理理论和方法,认为每一种组织都有其特定的社会环境和内部条件,因此,随机应变,一切以时间、地点和条件为转移是组织管理行之有效的关键“权变管理就是依据环境自变数和管理思想及管理技术因变数之间的函数关系来确定的一种对当时当地最有效的管理方式”
(2)权变观的中心思想是,在承认系统关于组织与环境以及各个分系统之间存在相互联系、互动作用和一致性的基础上,制定特定条件下组织的最有效的管理方式行政的研究产生了影响
3、以系统论为基础的生态行政学一般系统理论与行政管理学相结合,形成了所谓的生态行政学生态行政学原是研究生物与环境相互关系的一门自然科学其研究的基点,在于政府赖以生存和运作的生态系统的重要性,强调政府与其环境的互动和动态平衡
4、新公共行政学理论观点⑴主X社会正义和社会公平
(2)主X改革的、入世的、与实际过程相关的公共行政学⑶主X构建新型的政府组织形态
(4)主X突出政府行政管理的“公共”性质⑸主X“XX行政”,并以此作为新公共行政的“学术识别系统”新公共行政运动对公共行政学发展的影响是重大的、持久的,其中不乏一些建设性的争论但他们的理论主X,尤其关于价值观、道德观和关注现实政策的主X,一直是当代公共行政学的中心议题之一
5、公共政策分析政策科学逻辑过程1>欲达到的目标或目的2>为达成目标而作的宣示或拟采取的行动3>以及由政策声明所引发的权威者的实际的政策行动它以现实、合理、有效、可行的政策为追求目标,制定切实可行、行之有效的政策规X,以解决那些直接关系到社会公众生存和人类社会未来的公共政策问题公共政策在本质上应当是一种判断哲学或行动哲学(采取行动和解决问题)而不是科学哲学(寻求真理)
四、国家行政管理的基础国家行政管理是一个政治的、经济的、社会的、文化的、心态的综合性概念、行为和过程政府是这一概念、行为和过程的主体国家公共行政管理的基础实际上是指作为国家公共权力机构一部分的国家行政机关,以国家名义进行的政府公共行政管理的基础在现代XX宪政社会中,这种基础由两大部分构成其一,经由宪法、法律以及政治传统、社会习惯合法认定和授予的政府行政职能其二,政府在名义上享有、在实际上行使的国家公共行政权力公共行政权力作为国家公共行政管理的基础,其有效性主要取决于三个要素的交互作用,即合理、合法、实际运用
(1)合法性是公共行政权力的第一要素
(2)合理性是公共行政权力的第二要素,是指公共行政权力的存在和运用,必须要符合国家、民族、国民的利益和有利于社会的发展
(3)实际运用作为公共行政权力的第三个要素,主要是指公共行政权力所特有的实际操作性质公共行政权力操作不当,必然不能实现其合理
2、司法监督一一行使违宪审察权、审理和判决行政诉讼案件
3、检察监督一一检察机关是代表政府追究责任和提起公诉的国家机关,是行使司法行政权的国家机关,实行一体化体制,上命下从,自成体系
4、党的监督一一在社会主义国家中,执政党的监督那么是社会主义国家法制监督的特殊组成部分,从某种意义上可以说是国家法制监督的主要部分,它对行政机关及其成员的监督具有特别重要的意义
七、行政诉讼
(一)概念1>狭义是指国家司法机关在当事人和其它诉讼参与人的参加之下,按照一定方式和程序解决具体的行政争诉的活动2>广义是指国家行政机关之间或与其他国家机关之间,行政机关与社会团体、企事业单位之间,行政机关与公民之间,因行政纠纷,依法由国家行政机关或司法机关处理解决的一种诉讼活动行政诉讼都是由行政纠纷引起的,并最终以司法审理和裁判解决
(二)行政诉讼的特征和体制
(1)必须有行政机关或具法人资格的行政官员作为一方当事人参加;
(2)必须遵守和适用普通司法程序;
(3)案件受理的具体X围由法律明文规定
(三)行政诉讼的X围和程序诉愿是指向同级或上级行政机关提出,在行政机关内部采用较简单的行政程序处理纠纷的一种制度诉讼是指对诉愿裁决结果不服,而向司法机关提起、由司法机关按法律程序受理、审理和裁决行政纠纷的一种制度
(四)行政诉讼制度的通那么一一回避制度、公开制度、辩论制度、时效制度、律师制度
八、社会监督
(一)涵义社会监督通常是指社会舆论、公民、公民团体、社会组织等社会行为主体,依据法定的权力,必要时经过法定的程序,对政府及其官员实施的监督
(二)特征
1、社会监督是一种政治权利
2、社会监督是一种法律制度
3、社会监督是一种社会责任
4、社会监督是一种XX意识——XX意识是社会监督的意识形态基础
(三)实质是公民从国家权力主体的地位出发,行使法定的权力,对国家行政机关及其官员所实施的监督
(四)主体及其形式
1、社会舆论一社会舆论是一种广泛的权力,是一种并列于立法、司法和行政权力的“第四权力”
2、公民批评一公民对政府及其官员的监督,是载入宪法的公民的基本权利之一,是社会监督的最重要的内容之一
3、公民投票一是直接XX形式之一,是“主权在民”宪法原那么的具体运用
4、压力集团一社会组织和社会团体是现代XX政治的一大特色压力集团目的一般在于为自身和其成员谋取利益,或维护既得利益,或争取新的权益
5、地方自治制度第十六章行政责任
一、行政责任的涵义
1、行政责任是政府及其构成主体行政官员(公务员)因其公权地位和公职身份而对授权者和法律以及行政法规所承担的责任
2、行政责任的属性可做如下理解1>应为行政责任与不应为行政责任应为行政责任即行政活动应承担的责任,有做一定事情的义务;不应为责任即不应超越职权,有不做一定事情的责任2>广义行政责任与狭义行政责任广义行政责任是指政府作为国家行政主体行使行政权力,通过实施国家行政管理对国家权力主体负责;狭义行政责任即政府公务人员作为政府的构成主体,在代表国家实施行政行为的过程中,当其违背与其公务身份同时产生的义务和职责时,就必须承担责任,即狭义行政责任3>政治责任与行政责任政治责任是指政府及其官员因享有和行使国家行政权而承担的维护社会制度、维护宪法精神和原那么,维护国家法律和制度,维护国家安全,维护公民生命和财产不受侵犯,维护社会稳定、秩序和发展等方面的责任行政责任主要指政府及其官员对既定法律和行政法规所承担的责任,特别是经由考选而就任的政府常务官员的责任4>国家责任与个人责任主要是指行政责任包含两种责任主体政府从自身法权地位出发构成行政责任的承载主体,其所承担的行政责任表现为国家责任;政府官员从自身的公务身份出发构成行政责任的承担主体,其在执行公务的过程中所产生的责任,通常由国家承担,但在特殊条件下,那么要由导致责任追究的行政官员个人承担5>国家责任与行政责任国家责任包括一切国家机关对国家权力主体即国民负责,一切国家活动所产生的责任问题都属于国家责任;行政责任那么专指政府及其公务人员对国家权力主体负责,承担由于国家行政行为所产生的责任
二、行政责任的意义
1、行政权能的扩展
(1)政府通过各种形式的行政委员会从立法和司法机关接受相当多的委任立法权和委任司法权,并扩大了行政立法和司法行政的X围及种类;
(2)政府利用宪法对政府职权的抽象规定,进一步扩大了政府的行政性自由裁量权;
(3)政府通过加强国家经济及社会生活的干预,在扩大国家社会职能的名义下,扩大了自身的权能
2、政府自身的变化
(1)政府权力和职能明显扩展
(2)行政管理内容和方式日趋繁多
(3)政府组织结构和行政权力的再分配更为复杂
(4)政府公务人员的数量和种类大为增加
三、我国行政责任法制化程度较低的原因
1、在法律制度上,缺乏完整的确保行政责任的体系
2、在理论研究上,缺乏完整、清晰、正确的概念和较长远的理论规划
3、在体制结构上,国家政治体制的各个组成部分的相互关系不够清楚,尤其是党政关系不够清楚
4、在政府内部,机关各部门之间、工作人员之间缺乏明确、细致、稳定、长期的职位、职务、职权、职责相一致的工作责任制度部长责任制是指指导中央政府部长就分配给他们各自的部的权利和责任的行使向议会负责,即政府官员对议会负有政治责任
四、行政责任的特征
1、行政责任是一种责任
2、行政责任是一种义务
3、行政责任是一种任务
4、行政责任是一种理论
5、行政责任是一种制度
6、行政责任是一种监控体系(主要特征)
五、行政责任的内在实施条件行政责任的内在实施条件主要表现为履行行政责任的行为主体所应当具有的各项权利
1、基本权利人格保障权、身份保障权、职务保障权
2、一般权利公物使用请求权、行使职务了解权、执行公务保障权、行政裁量权(核心)、自由申辩权、确认事实权
六、行政责任的构成要件行政责任的构成要件就是行政责任得以成立的基本条件换言之,构成要件是实现和形成特定事物性质和特征的某些关键性因素从行政责任制度的角度说,实现和形成行政责任的性质和特征的关键性因素主要有
1、须是国家行政机关或行政公务人员的行政行为一一行政行为是政府机关和政府官员执行国家权利主体和行政上级所委任的行政管理事务的行为
2、须有国家宪法和与宪法相一致的法律、法规的确认一一宪法原那么和法律规定是确立和确保行政责任的根本条件
3、须有特定的行为后果事实
4、国家全部承担或部分承担损害责任
七、行政责任的确定
1、行政责任的确定主要指两种情况一是指国家行政组织根据一定的管理原那么,与行政权力的再分配相一致,对行政责任进行再分解,使之具体化、规X化,归属于不同的行为主体,并以此作为追究行政责任的依据二是指在国家法律生活中,根据一定的法律原那么,通过一定的法定形式,经由一定的法定程序,来判定在具体的事件中行政责任是否存在,是否成立及责任主体和赔偿内容
2、政府官员行政责任的确定官员在执行职务过程中所犯的轻微或一般性过失,官员本人不负责任,而由国家承担;官员故意或犯有重大过失,那么必须承担责任,这种责任的构成要件,主要表现为官员损害性行政行为的有意和非规定性质,完全按照规定执行职务或在不知情的条件下执行行政指令、行使自由裁量权而产生的行政过失,官员个人一般不负责任
八、确定行政责任的依据
1、宪法
2、国家责任统一法典
3、民法和民诉法
4、判例法
5、议会专门法律、法规
6、地方法规
7、行政法规
九、行政责任的追究行政责任的追究是在行政责任确定的条件下,依据一定的法律原那么和规定,对损害性行政行为的责任主体予以一定的行政或法律惩处,并根据情况使之承担赔偿的制度行政责任的追究的基本问题是
1、追究责任的主体和程序性问题追究行政责任的主体与宪法、法律、法规规定的权限相一致其追究的程序一般表现为调查、受理、起诉以及相应的议案、判决和决定
2、实体性问题追究行政责任的实体问题,主要表现为1行政裁决行政裁决的行为对象主要是行政纠纷行政纠纷是行政机关之间、行政机关与其他组织及公民之间因行政管理所引起的争议纠纷2行政诉讼行政诉讼是指因违反行政法规而引起的诉讼,主要包括行政机关及其官员因行政行为XX或者侵权、失职,以及公民因违反行政法规而受到的诉讼3行政惩处国家行政公务人员在被确定违反某种义务或责任而尚未触犯法律的条件下,将受到相应的行政处分;在触犯法律的情况下,将受到法律制裁4行政赔偿在发生损害性行政行为后果的条件下,除有法律明文规定豁免或审判豁免,国家一般要承担其赔偿责任第十七章行政伦理
一、行政伦理和行政道德
1、道德源于人的内心,属于精神原那么表现为个体的应当,它具有内在性、主观性、个体性
2、伦理是内在道德的外在化,属于客观行为关系,表现为对人们行为进行鼓励或诱导的实在性群体规X,它具有外在性、客观性、群体性
3、行政道德主要涉及行政主体个人实践活动的正确规X及其所反映的价值观,这主要是作为行政主体的公务人员在行政管理的职业中所形成和表现出来的,它包括公务人员的道德传统、道德意识和道德品质以及由此而形成的道德规X和道德风尚等
4、行政伦理主要是人们关于行政活动对错的判断过程以及判断的理由,这主要涉及行政主体的正当性和合理性
二、行政伦理的涵义
1、行政伦理是一种关于公私利益关系的观念体系
2、行政伦理是一种关于权利义务关系的规X体系
3、行政伦理是一种关于政府管理的价值体系
4、行政伦理是关于行政管理职业规X的X畴体系
5、行政伦理是行政权力的一种内在约束机制
6、行政伦理是一种特定的行政文化层面
三、如何完整的看待行政伦理问题
1、公务人员的伦理道德并非行政伦理的全部,它和组织理论一样,都是其中的组成部分
2、公务人员的伦理道德包括个人品德和职业道德两个方面
3、行政组织的伦理道德又包括行政组织制度伦理和公共政策伦理两个方面
四、行政伦理的结构与功能行政伦理的结构体系就是静态结构与动态结构的统一静态结构是纯粹的主体性问题,涉及行政主体的个体和群体两个大的层面动态结构是过程问题,涉及职业道德和政策伦理两个大的过程
(一)公务人员的个人品德
1、公务人员的思想态度一一公务人员三种最主要的思想态度包括
(1)承认所有的人和所有的公共政策在道德上所具有的模糊性
(2)承认特定环境中的各种力量对于公共服务中的道德要求的影响
(3)承认各种程序的相互矛盾性
2、公务人员的思想品德一一乐观、勇气、仁慈的公正
(二)行政职业道德职业道德,就是从事一定职业的人们在其特定的工作中或劳动中的行为规X的总和
1、行政职业道德概述一以公共利益为本质内容的行政伦理,其基本道德原那么就是如何处理公共利益和个人利益之间的关系
2、行政职业道德规X奉公、守法、忠诚、负责
五、行政组织层面伦理的内容
(1)程序公正
(2)组织信任
(3)XX责任
(4)制度激励
六、公共政策的伦理基础
(1)功利主义
(2)普遍主义
(3)公平正义论
(4)个人自由论
七、行政伦理失X行政伦理失X是行政权力的一种异化现象在行政权力运行过程中,行政主体往往会置行政伦理的规X和原那么于不顾,损害公共利益主体往往会置行政伦理的规X和原那么于不顾,损害公共利益,假公权以济私利,导致公共权力的滥用和腐败,这种情况就叫行政伦理失X
八、行政管理中的伦理困境
(1)行政管理人员的角色冲突一一行政伦理的根本问题就是公私关系问题
(2)集体行动与个人选择的冲突
(3)公共机构的代表性和自主性之间的冲突
(4)公共管理目的与手段之间的冲突
九、行政组织伦理的基本内容
(1)行政职业道德规X的界定
(2)行政组织伦理的保证机制纽伦堡原那么即被告遵照其政府或某一长官之命而行动的事实,不能使其免除责任放弃道德良知就意味着其后承担责任揭发机制对于具有道德良心和正义感而违背组织决策去坚持伦理标准的组织成员的保护第十八章现代政府能力
一、政府能力的重要性政府能力弱化和政府公共政策质量走低是导致国家经济发展乏力和国家间经济差距扩大的主要原因之
一二、政府能力的一般涵义广义的国家能力泛指一个国家有效地改变自身生存环境或综合关系形态,从而在比较的意义上获取更好的生存和发展条件的能力;狭义的国家能力主要指中央政府的通过正确地制定和有效执行公共政策,将自己的意志、目标转化为社会现实的能力
三、政府能力的特点有能力的政府的标志是,它除了有能力促进集体行动外,还有能力制定规那么,并使它们发挥功能,这些规那么是市场运作的基础
四、政府能力的相关性
1、现代国家政府的宏观公共行政能力与政府职能相关
2、现代国家政府的宏观公共行政能力与公共行政权力相关公共行政权力主要指为使政府完成其职守而由国家宪政制度规定的诸项由政府行使的国家公共权力,包括政府的行政裁量权
3、现代国家政府的宏观公共行政能力与公共选择相关政府宏观公共政策的质量是政府宏观公共行政能力的核心问题
五、现代政府能力的构成
(一)经济管理能力
1、推动本国社会经济发展的能力一判断政府经济能力优劣的主要标准都是社会社会经济地增长速率、增长规模和增长内涵
2、维持税收和保持公共财政收支平衡的能力
3、有效参与国际竞争的能力
(二)政治和社会管理能力
1、维护社会基本秩序的能力
2、达成社会谅解和实现社会整合的能力
3、实现和维护基本社会公正的能力
4、促进社会均衡发展的能力
(三)行政组织管理能力
1、有效的反应和应变的能力
2、适应环境创新发展的能力
3、改革和自我更新的能力行政发展是一种以自身为诉求对象的行政现象发展行政是一种以社会为诉求对象的行政现象一一促动是发展行政的基调
六、公共危机管理与政府能力
1、公共危机是一种非常态的具有高度的不稳定性、不确定性和威胁性的,造成了比较严重的生命财产损害,引起了比较广泛的公众心理恐慌,破坏了正常的公共秩序和社会关系,危及了基本的社会价值准那么的状态或事件
2、公共危机的四个要件
(1)巨大的人员伤亡或巨大的财产的损失
(2)公众普遍的不安、担忧、紧X的心态
(3)公共秩序失X,正常的社会关系被扭曲
(4)信念和信任危机——突发事件是公共危机的一种前期形态
七、公共危机管理
1、公共危机管理的定义
(1)所谓政府危机管理,就是政府通过监测、预警、预控、预防、应急处理、评估、恢复等措施,防止可能发生的危机,处理已经发生的危机
(2)危机管理的本质是它需要一个既使用权威又使用XX的决策程序,在此环境中激发反应者做出一个富有弹性但又极具力度的决定
(3)危机管理的核心问题在于“在一个分散无际、嘈杂混乱的环境中做出及时适宜的决策
2、公共危机管理的观察角度
(1)时间周期和序列
(2)法律规X
(3)领导体制和政府组织体制
(4)危机管理一一伯特•希斯的“4R”危机管理理论a、缩减力(reduction)一危机缩减管理是任何有效的危机管理的核心内容b、预备力(readiness)一危机预备管理的要义在于增强初始反应能力c、反应力(response)一危机反应管理涵盖三个基本问题一是如何能够获得更多的时间;二是如何尽可能多地获得全面、真实的信息;三是如何减少损失;d、恢复力(recovery)一危机恢复管理是在危机过后如何恢复状态和如何评估
(5)整合应对资源(力量)
(6)公民危机教育理性和普遍的公民危机意识是政府公共危机管理的基础,是决定政府公共危机管理效果的关键因素之一第十九章当代中国政府改革
一、我国政府机构改革的历史沿革与发展
(一)建国初期的政府机构的改革
1、1954年政府机构改革
2、1958年政府机构改革
3、“文革”时期政府机构设置
(二)“改革开放”初期的政府机构改革
1、1982年政府机构改革
2、1988年政府机构改革
3、1993年政府机构改革
(三)可持续发展时期的政府机构改革
1、1998年政府机构改革改革的新特点力度大、时机选择合理、制度创新、整合的改革、目标明确且期望值高的改革2>过渡型的改革改革的主要难点a.转变行政观念难b.恰如其分地处理集权与分权中存在的悖论难c.改变国民关于政府的社会责任观难d.大幅度精简人员,尤其是精简地方政府人员难e.机构改革与“五大改革”同期启动难£在动态的过程中建立关于改革的共识难
2、2003年政府机构改革
(1)改革的背景和特点某些管理体制已经不能适应经济和社会的发展
(2)改革的指导思想和重点政企分开,精简、统
一、效能和依法行政
(3)改革的主要任务深化行政体制改革,进一步转变政府职能,改进管理方式,推行电子政务,提高行政效率,降低行政成本,形成行为规X、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制
(4)原那么和要求按照精简、统
一、效能的原那么和决策、执行、监督相协调的要求深化政府机构改革
二、行政体制与关于政府的概念相一致有广义和狭义之分
1、从广义政府的意义上说,行政体制涉及与国家公共行政管理相关联的诸方面的法权主体及其相互关系,并以这些法权主体及其相互关系的改变和调整为体制改革的核心内容
2、狭义的政府只是权力、行为和责任主体之一,在某些情况下,狭义政府甚至可能不是主要的权力、行为和责任主体我国的行政体制改革宜取狭义,即以国家各级行政机关为中心的国家行政改革
三、当代中国行政改革的主要X畴国家的阶级性和社会性相统一的双重性和双重职能构成了行政改革的两个层面的问题即法理和法律方面与管理思想和技术方法的问题
1、法理与法律方面的主要内容
(1)政府的法定地位
(2)政府的基本(职能)
(3)增加公众对政府行政管理的参与
2、管理思想和技术方法的主要内容
(1)调整行政组织一一主要表现为重新划分政府管理部类
(2)提高行政效率一一主要表现为根据和政府职能重新定位,按照分工明确、集中领导、权责一致和效率、效能的原那么合理设置机构和岗位,限制和削减行政机构和行政人员
(3)强化首长负责制
(4)扩大行政性分权
(5)提高政府公务人员专业水平
(6)改进行政技术
四、当代中国行政改革的核心问题当代中国行政改革的核心问题是国家行政权力的重新定位和划分的问题,是由现阶段我国行政改革的主导矛盾,即政府与社会的关系所决定的
1、行政权力与政府职能一一要转变政府职能首先就必须重新界定政府行政权力
2、行政权力与依法行政一一依法行政的缘起及核心问题,就在于防止公共行政权力被滥用
五、当代中国行政改革的基本价值选择(-)市场经济是我国政府改革的经济基础
1、市场经济是以公平竞争、等价交换为基本原那么的自由竞争的经济
2、市场经济是以法制(治)为基础的规那么经济
3、市场经济是以利益为导向的经济
(二)制度创新是我国政府改革的主要途径
1、政府改革与制度安排向社会提供制度选择,是政府基本的公共职能改革,是政府实现制度安排的主要形式;通过制度创新,建立和维护制度环境,实现合理有效的制度安排,并向社会提供制度选择,是政府基本的公共职能
2、政府改革与制度环境制度环境制约其基本的价值选择以及具体的政策选择制度环境是一系列建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础的规那么之和
3、政府改革与制度创新政府主导制度创新在某些条件下是决定性的创新形式
(三)政府能力是我国政府改革的行为诉求
1、公共政策能力一一政策能力是我国政府改革价值取向的主要着力点
2、行政管理能力
3、社会服务能力
4、自我控制能力一一政府的指控能力主要是指政府依据法律和法规,适应社会环境的变迁和公众意愿的改变,对政府及其官员的行为进行有效规X性约束的能力公共行政权力主体的“寻租”行为主要指一定的国家公共行政权力主体,利用法律赋予的某些合法的公共行政权力通过不正当的途径或方式,按照等价交换的商品原那么,非法的实现一定的公共行政权力与一定的经济财富之间的交易或一种公共权力与另一种权力的特定行政现象即通常所说的“以权谋私”“权钱交易或腐败J
六、我国政府改革的宏观价值目标通过体制创新重塑政府,进而在现代国家的意义上构建一个适应社会主义市场经济和时代变迁客观要求的只能确定、权力关系明确、自律和自控机制健全、公共政策灵通而有效、公共行政管理坚强有力的政府行政体制第二十章西方国家行政改革的理论背景一西方发达国家政府改革运动,其共同点在于
1、改革的根本目的都在于发展经济和实现社会的和谐发展发展经济的核心问题在于促进经济的持续增长,不断创造和增加社会财富;实现社会和谐的核心问题在于解决社会财富的分配,维持社会的基本功平和正义
2、“社会科学”的主要选择趋向一致
二、新自由主义(-)主体理论一一哈耶克1944年的《通向奴役之路》,被认为是“标志新自由主义创立的宪章”新自由主义是在亚当斯密古典主义思想上建立起来的强调市场导向、主X贸易自由化、价格市场化、产权私有化以及以此为基础的全球化的理论和思想体系
1、经济理论一一强烈主X自由化、私有化、市场化
2、政治理论一一否定公有制、社会主义、否定国家干预新自由主义的核心主X尽可能的弱化国家的作用,反对政府在微观层次和宏观层次调控市场,强调市场对经济的绝对统治,主X国家仅仅承担界定产权、确保合同的执行以及调节货币供给等有限的经济职能
3、国际关系理论一一主X以大国为主导的全球一体化
(二)政策主X及其实践皆在推进自由化、私有化和市场化的新自由主义的政策宣言一一“华盛顿共识”“华盛顿共识”标志着新自由主义娉变为美国的主流经济学、主导价值观和国家意识形态
三、公共选择理论公共选择理论着力探讨的是政治过程对经济过程的影响,以及如何使这种影响正当、合理
(一)理论特点“经济人”假设
1、问题界定和问题导向一一针对的是国家干预所引发的种种经济的和社会的弊端
2、传承和借鉴一一古典经济学、联邦主义和宪政主义、瑞典学派、意大利财政学派
3、理论开创和方法创新一一所谓“公共选择”,实际是非市场的集体选择,或者“政治市场”的集体选择
(二)政治与官僚制度的失败理论
1、关于“政治人”的人性的基本假定存在缪误
2、政府具有犯错误的天然倾向一一天然倾向主要指基于经济人的自利动机以及实现现实的制度设计和制度安排,政府决策的失误或失败的不可避免
3、政府具有低效率的天然倾向
(三)政策主X公共政策理论认为西方诸多社会问题,并不是市场制度的失败,而是政治制度的失败,准确地说,是政府制度安排的失败
1、宪政改革
2、引入竞争机制
3、建立激励机制
4、改革税制
5、监督政府
四、新制度经济学罗纳德•科斯1937年发表的《企业的性质》标志着新制度经济学的开端理论创新
(一)理论创新创造性地提出和论证了新的基本理论命题制度是经济发展和经济运行中的内生力量
1、修正和扩展新古典经济学关于理性经济人的理论假定
2、创造性地提出和论证了产权制度、交易成本、信息、制度创新等新的概念
3、引发了经济学革命,并且在法学、政治学、社会学等领域产生了广泛而重要的影响,甚至为整个社会科学注入了活力
(二)主要理论新制度经济学力图实现新的制度变量与新古典主义经济理论的耦合,建立起新的、全景式的政治经济学的图ZjS O制度是一种稀缺资源,是一个非常重要的经济变量就社会经济过程而言,制度创新是一定的社会行为主体基于潜在的外部效益条件的改变,进而产生外部收益最大内在化的获利动机及现实诉求,为此通过复杂的交互作用的过程促成新的制度安排
(三)关于新制度经济学的争论
1、“经济人”基本假定存在悖论——认为人是具有有限理性和非财富最大化动机的经济人
2、“制度节省交易费用”基本命题上存在悖论
3、假设条件错误
五、新公共管理新公共管理强调职业化的管理、明确的绩效标准和绩效评估(―)政策主X
1、改造公共部门
2、引入企业管理模式
3、建立顾客导向——公共目的即实现公民和公众利益,才是关于公共行政研究和政府管理的最终价值判断标准建立顾客导向制度是开创XX行政研究和服务型政府的基础
4、引入竞争机制
5、重视行政结果
6、推行社会合作
(二)关于新公共管理的争论
1、意识形态狂热
2、背离公共部门社会价值
3、理论基础存在偏差
4、“顾客满意”值得怀疑
5、放弃政府职责、逃避政府责任
六、第三条道路寻求经济发展和社会公平分配之间的平衡点,是第三条道路关注的核心问题,既能保持经济的可持续发展,又能逐步改善中下阶层的社会福利,是第三条道路的目标
(一)第三条道路的6项原那么
(1)超越左、右划分的旧思维;
(2)国家、市场和市民社会之间的有效平衡;
(3)责任与权利相平衡的新的社会契约;
(4)发展一套广泛的供给经济学的政策以使经济增长与福利国家的结构性改革协调一致;
(5)平等与社会多样性原那么的统一;
(6)重视全球化
(二)主要理论
1、在政治价值方面,主X打破传统的“左”与“右”的两分法
2、在经济体制方面,倡导一种混合经济
3、在国家功能问题上,试图分解国家的权力
4、在国家主权问题上,强调建立世界主义的民族国家
5、在福利国家问题上,主X变社会福利国家为社会投资国家实现两个转变「社会福利国家”向“社会投资国家”的转变,“消极福利”向“积极福利”的转变;一个平衡社会保障制度中权利与义务的平衡
七、治理理论
(一)主要理论
1、重视社会管理力量多元化
2、重新定位政府角色
3、倡导网络管理体系
(二)关于治理理论的争论
1、公共权力和社会活力的替代不现实
2、合作的基础的建立不可靠
3、全球治理值得质疑
八、当代西方国家行政改革的主要特点
1、坚持有计划、渐进式的行政改革,使行政改革稳步发展
2、坚持依法改革,建立健全一整套的法律规X
3、注重政府管理内涵的改革,追求政府管理的效益
4、组织精干高效的改革工作班子,重视发挥参谋咨询机构的作用
九、西方国家行政改革实践的经验和启示
1、是从本国实际出发推进行政改革
2、是行政改革是渐进性的过程
3、是注重专家咨询与改革前的方案论证
4、是以立法为先导,注重法律准备
5、是建立精干高效的改革工作班子,推动和控制行政改革方案的实施
十、当代西方国家行政改革的基本趋势
1、缩小行政管理X围,强化政府宏观调控和综合协调功能,为减轻政府负担,缩小政府行政管理X围
2、调整中央与地方关系,扩大地方政府的权力
3、精简机构,改革传统科层组织制度
4、注重公务员的制度的改革和完善,加强公务员定员管理
5、简化行政工作程序,改革行政管理的方式方法第二十一章典X革命与官僚制典X批判
一、典X革命的理论1962年,美国科学史家托马斯•库恩(Thomas Kuhn)在其《科学革命的结构》一书中,首次从学术的角度明确提出了关于典X或X式及其意义的概念库恩指出“在科学的意义上,一个X式就是关于现实的一套较为系统的假设这一套假设主要包括用以阐释和说明某一类现实的规那么,而这些规那么表现为人们的观察现实世界的观点、理念和基本的价值判断标准
二、典X革命与社会科学革命典X革命改变了传统社会科学研究的价值取向,重新构建理论规X,并以新的理论规X作为社会科学研究的价值基础
三、“威尔逊-韦伯X式”原那么批判
(一)严格区分政治与行政严格区分政治与行政被认为是同时保证政治清明和行政效率的前提这种政治与行政的两分法的经典表述是政治是国家意志的表现,行政是国家意志的执行
(二)官僚制度给政府带来逻辑规X规章制度和等级结构被认为构成了政府管理的基础
(三)常设官僚机构实现政策的稳定性、连续性和有效性
(四)职业公务员是专业管理和专业责任的基础
四、“威尔逊一韦伯X式”官僚制度批判“威尔逊一韦伯X式”官僚制度X式导致了国家权利和职能的几乎无限制的扩X,助长了对国家财富的巧取豪夺,形成了政府的“组织专横”,更“造成了我们现代文化中的一致性、呆板、商业化、不平等及个人自由和尊严的丧失”(-)官僚制度功能失调
(二)政府公共开支的几乎无限制地增长必须限制政府的公共开支,使其与国民生产总值的增长成比例,同时使公共部门规模的扩大低于私人部门
(三)官僚制的死亡人类文明的主要进步便是破坏其所处时代的社会结构的过程政府治理指的是我们共同解决自己的问题和满足我们社会需要的实施过程第二十二章政府理论创新
一、理论创新的特征
1、不同时期的理论具有很强的相关性、一致性和融通性
2、不同时期均有占据主导地位的主流理论,从而形成了虽然相通但却不同的新的“典那么规X”
3、否定传统典那么规X和创立新的典那么规X的深刻程度逐步抬升
二、新公共行政弗雷德里克森成为新公共行政学的主要代表人物(-)新公共行政的主要内容
1、主X社会正义和社会公平
2、主X改革的、入世的、与实际过程相关的公共行政学
3、主X构建新型的政府组织形态
4、主X突出政府行政管理的“公共”性质
5、主X“XX行政”
(二)新公共行政主X
1、改革
2、关注政策
3、典X革命
三、重塑政府、政府再造撤出制高点
(一)重塑的特点就是丢弃与传统公共行政紧密相连的一些成规旧俗,并期望彻底反思政府的运作
(二)重塑的价值标准在于重新定位政府的职能,按照企业家的精神重塑一个“企业化政府”
(三)重塑政府的政策主X
1、起催化作用的政府掌舵而不是划桨
2、小区拥有的政府授权而不是服务
3、竞争性政府把竞争机制注入到提供服务中去
4、卓有使命感的政府改变照章办事的组织
5、讲究效果的政府按效果而不是按投入拨款
6、受顾客驱使的政府满足顾客的需要,不是官僚政治的需要
7、有事业心的政府有收益而不浪费
8、有预见的政府预防而不是治疗
9、分权的政府从等级制到参与和协作
10、以市场为导向的政府通过市场力量进行变革
四、分权的机构在比较的意义上有许多的优越性
1、比集权的机构有多得多的灵活性,他们对于情况的和顾客需求的变化能迅速地做出反应
2、权力分散的机构比集权的机构更有效率
3、分权的机构比集权的机构更具有创新精神
4、分权机构产生更高的士气、更强烈的责任感、更高的生产率
五、政府再造
1、戴维•奥斯本和彼得•普拉斯特里克认为政府再造,是指对公共体制和公共组织进行根本性的转型,以大幅提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力,并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型过程
2、政府再造的5c战略核心战略、后果战略、顾客战略、控制战略、文化战略
六、国家控制“制高点”制高点,是对政府直接控制经济中具有战略意义的领域一一甚至更多的领域一一这种体系的简称;国家控制制高点的目的只有一个确保政府控制国民经济的战略部门一一重要的企业和工业;
七、创新公共行政(-)公共行政行动理论以美国学者米切尔•哈蒙(Michael Harmon)为代表,以哈蒙的《公共行政的行动理论》和哈蒙和理查德•梅尔(Richard性,也必有悖于其合法性公共行政权力的实际操作及其有效性,是公共行政权力的现实基础,归根到底行政研究的全部任务,就是要寻求保证公共行政权力有效运用的途径和方法
五、国家公共行政管理的主体与客体
(一)在通常情况下,政府即国家行政机关代表国家,是这种行为的主体从名义享有公共行政权力和具体行使公共行政权力的角度分析,国家行政管理的主体又可以分为四种
1.政府包括中央政府和地方政府
2.政府行政机关
3.行政首长分为四种情况
(1)政府首脑
(2)政府首脑以下的高级政务类行政首长
(3)政务首长以下的各级常务首长
(4)由宪法和有关法律所特别授权的一部分官员,主要是指主持人事行政事项的少数首长
4.政府普通公务员
(二)国家公共行政管理的客体大致可以分为以下六类
1.经济性组织
2.社会性组织
3.政治性组织
4.教科文组织
5.新闻性组织
6.公民
(四)国家公共行政管理的主要方式国家行政管理的根本目的是实现民富国强,推动社会的均衡稳定发展常见的国家公共行政管理方式主要有以下几种
1、行政立法、行政司法、行政管理法规
2、行政决策、行政决定、行政政策
3、行政领导、行政指导、行政引导
4、行政规划、行政计划、行政预算
5、行政协调、行政沟通、行政平衡
6、行政干预、行政检查、行政制裁
7、行政扶助、行政救济、行政服务第二章行政职能囚犯困境理论那么证明,个人的理性选择存在着局限性,同时,个人的理性会导致集体的非理性政府公共行政管理是以国家行政权为基础的,以社会为对象的全方位的公共管理它在本质上反映国家的阶级属性,同时履行国家的社会职能
一、行政职能
1、涵义:行政职能是狭义的政府即国家行政机关承担的国家职能,是相关政治权力主体按照一定的规那么,经由一定的过程,通过多种表达形式实现彼此价值观念和利益关系的契合,从而赋予国家行政机关在广泛的国家政治生活、社会生活过程中的各种任务的总称,是国家行政机关因其国家公共行政权力主体的地位而产生,并由宪法和法律加以明示规定的国家行政机关各种职责的总称在静态的意义上,行政职能指宪法和法律对国家行政机关功能与任务的界定和赋予在动态的意义上,行政职能是指政府依据宪法和法律所赋予的责任、权力和义务,通过行政行为管理国家事务和社会事物的活动,因而会随着国家职能的变化而相应变化行政职能是国家的基本职能,它以国家的立法职能为依据,以国家的司法职能为后盾,同时又受立法机关和司法机关的监督和制约
2、特点1>政治性和社会性2>动态性和相对稳定性3>多样性和相对稳定性
3、构成XXX金鉴教授认为,行政职能大体上可以分为六种
(1)维护职能,即维护国家法典和制度的职能维护宪法和国家政治制度市政府维护职能的核心问题
(2)保卫职能,即保卫国家和民族独立,保卫公民生命、财产和公利,维护社会秩序的职能
(3)扶助职能,即扶助各界公民、公民团体、工商组织均衡发展,扶助弱者生存的职能
(4)管制职能,即管制社会行为主体与国家公共权力主体的社会行为的职能
(5)服务职能,即通过兴办各类公共事业,直接造福于国民的职能
(6)发展职能,即运用各种可能的方式启发、诱导创新的意图和积极性,促动、推进发展和进步的行为的职能
二、行政职能的扩展特点
(1)发展变化的节奏加快,发展变化的内容趋向多元化、丰富化、复杂化;
(2)各种新的事物层出不穷,带来了一系列的新问题;
(3)竞争日趋激烈,并使各类主体之间的社会关系进一步趋向复杂化Mayer)合著的《公共行政的组织理论》等著作为主要的学术标志;行动理论假定人是积极的,并有明确的社会性行动理论主X加强个体成员之间、个体成员与组织之间直接的接触,通过面对面主观意愿的表达,实现有效的互动,进而达成共识,借此实现公平正义
(二)XX行动理论
1、公共行政的核心价值在代表和最大限度地表达公共利益;
2、通过有效的制度安排实现国民的实质性参与公共政策的制定过程;
3、确保行政“主权的委托者”的功能地位和作用,实现行政的为国民服务的最高宗旨;
4、反对“价值中立”,主X通过积极的公共政策充分而有效地反映和体现社会各阶层的意愿、需求、利益
(三)全面质量管理
1、顾客导向
2、领导示X
3、全员参与
4、重视教育
5、强化团队
(四)行政专业责任行政专业责任,是指狭义政府即国家行政机关及其官员,因其执掌国家公共行政权力、运用公共行政管理方式履行国家公共行政职能而产生的特殊专业责任,是狭义的行政责任之一种
(五)重新定义公共行政中心观点是公共行政是XX政府治理过程的必然部分,公共行政必须成为公共利益的捍卫者
六、新公共服务新公共服务基本的理念是,全体公民才是国家、政府乃至全部国有资产的所有者,所以,政府的基本职能既不是、也不是“掌托”或“划桨”,而是回应公民诉求,为公民提供服务新公共服务理论的要点主要集中在以下几个方面
1.政府的职能是服务而不是“掌舵”;
2.公共利益是目的(目标)而不是产品;
3.政府实现上述责任的路径,在于使所有相关各方共同参与到制定和执行政策的过程中来主X的是在公民社会建立关注XX价值和公共利益的公共管理未来的公共服务将以公民对话协商和公共利益为基础第二十三章修正政策与改革政府
一、福利国家与政府职能权力国家,即国家掌握绝对权力、社会为统治者服务,而把预期中的为社会服务的国家称作“福利国家”国家的管理方式相应出现了根本性的变革国家强化公共行政,计划和干预经济,广泛和直接管理社会,通过高额税收和转移支付,实现大规模的收入再分配在福利国家的制度架构内的政府既是公共利益的代表,又是公共利益的实现者,既负责管理经济,又负责提高全民福利
二、现代福利国家的建立1920年,被称为“福利经济学之父”的阿瑟.庇古的《福利经济学》标志着福利经济学的产生如何处理平等与效率的关系是福利经济学的中心问题,各种经济状态的社会合意性那么是福利经济学的评价目标
三、福利国家与公共财政在一定的周期之内,以庞大的福利开支为基本方式的福利国家政策,在客观上扩大了市场需求,可以直接和强烈地刺激社会消费,拉动经济的增长
四、福利国家政策的不良后果
1、滞胀
2、公共财政状况恶化
3、国民懒惰情绪普遍滋生
4、政府机构庞大、行政效率低下、官僚作风盛行官僚机构是全民社会保障保障制度的垄断性的组织载体和操作主体政府普遍把市场化运作当作实现公共产品或公共服务有效供给的路径选择
五、市场化、社会化与改革(-)民营化XX化有着三重目的和效能,既提高政府管理的效率,转变政府职能,调整和改善政府于国民的关系民营化民营化的具体做法大体上有签约发包方式,公有民营方式、公民合营方式、完全民营方式、诱导转助方式等等
(二)社群主义主X
1、开拓既不过分依靠政府,也不过分依赖市场的“第三条路”;
2、社区作为公共管理基本单位,为其成员提供思维、行为、判断和生活的基本背景,逐步构建以公民为主体的新型公共管理的架构;
3、实现公共利益目标,最终实现政府、市场和社区相互信任、相互依赖、相互合作、相互制衡的理想社会境况
(三)第三部门
1、第三部门就是各种非政府和非营利组织的总称或集合
2、特征组织性、民间性、非赢利性、自治性、自愿性
六、修正政策与改革政府国家案例三大危机,即财政危机、管理危机和信任危机,构成了西方国家政府改革的直接动因这种经济上的自由主义与政治上的保守主义紧密结合的特点,被称为新保守主义
(一)英国的改革
1、撒切尔执政时期英国改革的高潮时期
2、撒切尔主义是指撤切尔夫人上台后在保守党内出现的占统治地位的“新右派”势力的意识形态,是当代西方“新自由主义”与“保守主义”的混血儿
3、英国修正政策与改革政府的主要内容
(1)以货币主义取代凯恩斯主义
(2)改变公共财政政策改革税制,降低税率,削减教育、医疗和社会福利等公共开支,是撒切尔政府公共财政政策的主要内容
(3)重组公共部门
(4)限制工会活动
(5)改革行政体制a、改革组织体制和领导体制,起主导观点是政府必须应当具有使命感,权力下放,具有企业精神b、改革公务员管理制度其主要内容是建立和推行以竞争、开放、市场化为导向的新的绩效管理制度c、减少公务员数量d、完善公共服务
4、布莱尔工党政府的改革政策主X托尼•布莱尔的伟大成绩就是把公平和包容性的社会XX价值观与撒切尔主义的经济方案相结合在顾客介入和选择的基础上用成本效益模式为顾客提供高质量的服务是最佳值的核心原那么,最佳值计划以绩效评估为基础
(二)美国的改革美国历届政府以效率与效益为目标
1、里根政府的修正政策与改革政府
(1)大幅度减税和改革税制
(2)控制货币供应量和紧缩信贷
(3)压缩非国防财政支出和进行行政改革
(4)放松管制《税制改革法案》的主旨在于实现公平、简化和促进经济成长三大目标放松管制即放松或解除国家的以各种经济、社会法规形式存在的规制,包括国家垄断、国家干预,转而限制国家在经济活动中的作用,让市场经济的自发调节机制充分发挥作用安然现象是指以安然公司为代表的在高速成长期利用信息不对称欺骗投资者以谋取不正当利益的现象安然现象警示世人重新审视政府监管
2、克林顿政府的修正政策与改革政府增税、改革社会保障制度和改革政府,是克林顿政府选择的实现政治理念和既定政策目标的路径其政策主要包括
(1)增税“克林顿税收计划”
(2)改革社会保障制度
(3)改革政府《政府绩效与结果法》
(三)新西兰修正政策与改革政府的主要内容
(1)改革经济体制一一改革金融和财政体制、改革国有企业、改革税制、改革劳动政策、改革外贸体制
(2)改革社会保障制度一一将所有的救济金、补助金将合并为一种基础补助金,同时对高等教育和医疗实施部分收费政策,实行由受益者负担一部分费用的福利制度,同时通过多种形式,引入竞争机制和民间企业的管理方式
(3)改革政府一一重构中央部、局引入契约管理关系削减国家公务员,降低行政成本减少政府资产首席执行官制度使政府的大量公共服务活动经由市场化运作被委托给企业和社会组织第二十四章问题与争论政府职能与“钟摆”一侧的“钟摆”点越高,那么回荡的力量越大,另一侧的“钟摆”点相应越高
(一)变革的性质、原因和政府的角色
1、变革的本质是划定国家和市场之间的边界;
2、对国家所有制和干预的幻灭感促成了这场变革,促成了全球向传统自由主义的回归;
3、国家创造并维持市场运作的边界,这就是新的方向国家接受市场的约束;政府不再充当生产者、控制者和干预者一一无论通过所有制还是严厉的管制
(二)行政改革能否延续的影响因素
1、可持续发展问题
2、社会公平和正义问题
3、民族特性问题
4、环境问题
5、人口问题罗斯福新政时期通过3R即复兴、救济、改革的方式进行国家干预,其“有形的手”的政策措施主要集合中在三个方面
1、财政扩X
2、“政府管制”
3、社会福利1935年美国国会通过的《社会保障法案》为标志,配合以新的税收、信贷、保险等政策,美国式的社会福利制度得以确立
三、与政府职能相关的争论争论的焦点在于政府到底应该做什么,不应该做什么争论的中心问题集中在以下三个相互联系的问题上:
1、国家与社会的关系权威与XX的关系问题是其核心问题自资产阶级成功取得政权以来,政府的公共权威一直在上升,以至于成为名副其实的“大政府”其对社会政治生活的影响突出表现在⑴精英政治盛行;2公共支出增长等方面
2、政府与市场的关系这种关系主要涉及政府的经济职能通常人们使用“市场失灵”与“政府失灵”来概括凯恩斯经济理论之后,关于政府与市场关系争论过程中两种几乎是截然相反的价值取向“市场失灵”,主要是指市场机制在实现资源配置方面存在许多的局限性或缺陷性,因而不能达到帕累托最优,不能实现预期社会经济目标“市场失灵”是主X实行政府干预的强有力的理由“政府失灵”,主要是指政府的政策干预措施不能实现预期的调节市场的作用,在某些条件下,甚至导致比“市场失灵”更坏的结果“政府失灵”是主X实行更为彻底的市场经济的基本依据亚当.斯密以理性“经济人”假定为理论基础,提出“自私的动机、私有的企业、竞争的市场”是自由经济制度的三大要素,认为不断增加国民财富的最佳途径就是给予经济活动完全的自由,由一只“看不见的手”支配市场,概括地说,政府职能规X的基本价值标准,就在于成为一个好的“守夜人”
3、公平与效率的关系公平通常是指社会成员机会或收入均等化,以及社会权力的平等化效率那么是指资源的合理、有效的配置,在同一时间内投入的最小化与产出的最大化是效率的恒定标准效率是社会能从其稀缺的资源中得到最多东西的特性,平等那么是经济成果在社会成员中分配的特性效率是指社会能从其稀缺资源中得到最多的东西平等是指这些资源的成果公平地分配给社会成员换句话说,效率是指经济蛋糕的大小,而平等是指如何分割这块蛋糕“效率优先论”、“公平优先论”和“效率与公平平衡论”是关于公平与效率的三种典型的观点
四、新自由主义经济理主要理论观点是1基于自由竞争的市场原理是正确的,只有市场可以对资源进行有效的配置;2政府的缺陷源自担任政府公职者的有理性的自私人的人类特征,也就是说,基于人的理性地追求私利的本性,政治生活中人们同样要对自己行为的成本与收益进行计算,政府不但不能拯救市场反而会使之恶化,政府解决市场缺陷的唯一正确的途径是进一步明晰产权,而不是进行政府干预;3必须强调价值判断和伦理规X的重要性
五、行政职能的必然性和必要性
1、行政职能是是实现行政职能体系合理配置的根本途径
2、行政职能是机构改革的重要前提和基础
3、行政职能是经济体制改革和社会主义市场经济的必然要求第三章行政权力
一、行政权力的概念行政权力作为政治权力的一种,它是国家行政机关依靠特定的强制手段,为有效执行国家意志而依据宪法原那么对全社会进行管理的一种能力内容1行政权力的主体必须是国家行政机关及其工作人员;2行政权力的根本目标是通过贯彻执行国家法律和政策有效地实现国家意志;3行政权力的作用方式主要是强制性地推行政令;4行政权力的客体包括所的居民及其所组成的各种社会组织和集团,囊括领土X围内的整个社会;5行政权力的性质是一种由社会上少数人行驶的管理权力对于行政主体而言,它在管理整个社会的过程中,依据社会事务的性质而确定自己的权力限度对于行政客体而言,它既接受行政权力对于其所涉及的公共事务的管理,同时本身又存在具有自主性领域
二、行政权力的结构行政权力结构建立在行政管理活动中权力分工的基础之上,它指的是行政权力整体性的关系状态和有序性的活动过程,既包括行政管理中权力安排的静态结构,也包括行政管理中权力运行的动态活动过程
1、行政权力的静态结构是指行政权力与其行使主体结合之后所形成的一种网络构架它表现为行政权力关系及其制度安排的总格局,是行政管理活动赖以展开的基本框架,包括1纵向的层级结构层级制,这种结构具有强制性的法规,明确的分工与责任,稳固而有序的上下级制度和层级制原那么2横向的部门结构,这种结构主要来自于行政管理活动所需要的专业化分工
2、行政权力的动态结构是指由权力作用的方向、方式、轨道、层次、时间和结果等要素结合在一起所构成的权力运行模式更能体现行政权力的实际内容1行政权力是一种矢量,其作用方向和轨道具有明显的指向,呈现出自上而下的方向,其轨道呈伞状放射,与行政权力金字塔式的组织结构相一致2行政权力的运行呈现明显的层次性,其中间过程存在许多中介3时间在行政权力动态结构中是一个必不可少的因素,此乃行政权力的动态结构和静态结构之间的最大区别行政效率问题成为行政权力运行的基本原那么和直接目的4行政权力动态结构中还应包括权力作用的结果,这是反映行政权力结构效应的因素行政权力作用的结果主要体现为行政权力客体服从于主体的状况
三、行政权力的特征及其与其他权力的关系一行政权力的特性
1.公共性作为一种国家权力,行政权力本来就属于公共权力,公共性自然是其主要特征它的运作集中体现为公共管理和公共服务等活动,其目的在于提供公共物品、维护公共利益
2.手段性行政权力本身不是目的,而是实现目的的手段行政权力要实现的目的并非产生于行政系统本身,而是来自于行政权力之外从法理上讲,行政权力属于派生性的权力,是经公民政治授权或经立法权力委任之后产生的,它必须执行赋予它权力的公民或国家立法机关的意志
3.自主性行政权力的自主性首先是其相对独立的特性,这主要表现在两个方面即相对于社会权力的独立性和相对于统治权力的独立性府管理学院行政管理学
4.一元性行政权力的一元性表现在三个方面其一,在一个国家内,拥有和行使行政权力的组织系统只能是一个;其二,在一个国家的行政系统内部,只能存在一个权力中心,首长负责制是一般行政管理机关的领导原那么;其三,行政权力的一元性还表现在行政权力主体与客体之间的不可逆性,亦即行政权力运行的单向性
5.时效性行政权力主要是要有效地执行国家意志,以迅速实现公共利益所以,时间就成为行政权力结构中重要的坐标,效率也才成为行政权力所追求的直接目的注重时效是行政权力明显的特征之一
6.膨胀性行政权力还有一个很重要的特性,即自我膨胀特性这种特性表现为两种情况一种是行政权力的自然增长,由行政权力的结构功能正向发展所决定,属正常状态;另一种是行政权力的恶性膨胀,就如帕金森定律和彼得金字塔原理所揭示的那样,属异常现象二行政权力和其他政治权力的关系
1.行政权力和立法权力一一同属国家权力;区别在权力的性质和作用结果、功能和价值原那么
2.行政权力和司法权力一一同属国家权力;区别在权力运行方向、主体在权力体系中的独立性、权力的作用和功能和权力的价值原那么
3.行政权力和政党权力一一属于国家权力与其他政治权力之间的关系问题,区别在于权力目的、结构、合理合法程度、客体和手段
四、如何认识“行政国家”现象呢?
1、行政国家的出现,是大工业时代科学技术突飞猛进和生产力迅速提高所导致的结果
2、应该看到,与行政国家现象相伴而生的行政越权现象,是在行政权力增长过程中自身的恶性膨胀造成的
3、必须强调指出,行政权力在由“守夜警察”的消极身份转变为社会积极干预者身份的过程中,其本质特征并没有发生根本改变
五、21世纪行政权力展望的基本趋势一权力结构的扁平化主要表现上下级之间、人与人之间的权力距离日益缩短,权力中心逐渐下移,尽可能地缩短决策链以减少决策在时间和空间方面的延迟问题,尽可能地减少管理层次和中间环节以提高施政效率,最大程度地面对权利客体以体现便民原那么和人本价值行政权力扁平化实质上是一种动态化的权力结构状态,其影响力更多的来自知识、信息、人格和社会资本
(二)权力分配的均等化宏观而论,在国家行政管理体制方面,权力均等化的关键是努力保障市场主体的公平竞争,其基本的目的在于实现公共服务水平的均等化在行政体系内部,权力均等化的关键问题是行政权力在地区之间和政府不同部门之间的分配关系问题,也就是财政关系和制度安排的平衡问题
(三)权力行使的共享化行政权力共享化的核心内容是国家治理过程中的伙伴关系
(四)权力运行的透明化权力透明化是权力共享化逻辑的必然结果行政权力透明化本质上是一种制度设计,它集中表现为在法律制度框架内的政府信息公开化
(五)权力约束的法治化约束行政权力的根本出路在于法治化
(六)权力价值的合意化以人为本的行政权力就是合情化、合理化、合法化有机统一的行政权力,简言之就是合意化的行政权力
六、行政权力分配的方式与途径(-)行政权力的分配方式
1.结构性分配根据行政权力的层次性而对其所做的纵向垂直性分割结果是行政组织的结构权力,呈现出层级性的差别
2.功能性分配根据行政权力所承担的任务及其客体的状况而对它进行的横向水平分割呈现出职能上的差别
(二)行政权力分配的途径
1.逐级授权(主要途径)行政授权较高层次的行政主体授予下级行政主体以一定的责任与管理权限,使下级行政主体在上级的监控下获得某种自主使的权力
2.权力下放行政权力一旦下放后,上级行政主体只做一般原那么上的指导与检查,不过多干涉下级行政权力的具体行使
3.权力“外放”主要在于解决行政权力主体和社会之间的关系,实际上也就是行政组织与社会经济组织之间功能的从新划分,即政府与社会的关系问题
4.地方自治是中央和地方之间行政权力分配的特殊形式
(三)行政权力的再分配
1.外源型行政权力再分配一一随着整个社会利益的调整和政治权力的再分配而进行的行政权力再分配
2.内源型再分配一一在既定的政治、经济体制之内,由于行政体系内部的权力主体或对象发生了局部变化,行政权力需要做小幅度调整,在计划、组织、人事和服务的产出等方面发生相应变化
(四)行政权力的人格化在行政权力分配过程中,权力与人的结合就成为关键的一环这种结合过程便是行政权力人格化的过程,行政权力人格化的过程通过人事行政过程而得以实现鉴于人格化与非人格化之间的冲突,在行政权力分配过程中必须认真处理好权力、机构、职位和个人之间的关系,建立合理界定权利义务关系的制度化机制但从本质上讲,行政权力分配的对象是特定的行政职位而不是具体的人行政权力非人格化得根本在于制度化
七、行政权力分配的原那么
1.程序必须合法合法性是行政权力的重要特征,也是其运行的根本保证
2.职权必须分明在行政权力分配过程中,每一个层次、每一个部门的权力都必须做出明确无误的规定
3.权责必须一致比职权更本质的东西是职责,也就是与职权相应的责任和义务
4.权利必须明确行政权力分配必须考虑每一个行政主体在克尽厥责后应得的利益和应该享受的权利
5.内容必须全面在行政权力分配过程中,各级行政主体都应获得与其权力层次及功能相一致的全面的职权
八、行政权力分配过程中的相关问题
(一)行政权力分配与政治授权的关系一不同层次的政治授权可以看成是对行政权力在多级分配过程当中能量消耗的补充政治授权和行政授权之间的区别,实际上是立法权力与行政权力之间的关系问题
(二)集权与分权之间的关系一结构性权力的集中与分散问题和功能性权力的集中与分散问题前者是集分关系,后者是收放关系,必须使权力在集中与分散之间保持一个恰当的度
(三)权利与义务的关系问题一行政主体因为特殊需要,具有某些不受一般行政法规约束的权力,这些权力人称行政特权
九、行政授权的性质和特点
1、授权就是把权力委托给相应的人或相应的机构代为执行,就是分配他人具体任务以及完成这些任务的权力,同时双方对如何评估任务结果的方法达成一致意见行政授权:指行政组织内部上级机关把某些权力授予下级行政机关或职能机构,以便下级能够在上级的监督下自主地行动和处理行政事务行政授权缘于两个主导因素一是处理复杂公共事务的需要,二是由完成行政任务所引起的建立行政组织的需要行政授权由三个基本要素构成
(1)指派工作任务;
(2)授予行政责任;
(3)承担工作责任从内容上看,行政授权包括两个层面一是决策权力的授予,二是执行权力的授予
2、行政授权的特点第一,行政授权在本质上是行政组织内部权力分配的特定方式第二,行政授权实际上是行政领导活动过程的一部分第三,行政授权也是一种权责高度统一的管理行为
3、行政授权方式
(一)根据行政工作内容的重要性程度、上级行政主体的管理水平和下级行政主体的管理能力等综合情况,可将行政授权划分为充分授权、不充分授权、制约授权和弹性授权等方式
(二)根据在授权时所利用媒介的不同,行政授权又可以划分为两大类基本的方式书面授权和口头授权当然,随着时代发展和科技进步,行政授权所使用的信息传递介质也在不断发生变化
(三)根据授权的合法程度和规X化、程序化的程度,行政授权还可以划分为两种类型正式授权和非正式授权
4、行政授权过程(-)行政授权的条件
1.行政授权需要良好的组织和人事基础
2.行政授权还必须把握适当的时机
3.从操作意义上讲,行政授权还必须考虑工作需要,必须考虑一定的限度,这是行政授权的限制条件
(二)行政授权的程序
1.确定授权的工作内容
2.选择授权的对象
3.规定授权工作应该达到的目标、成果、以及完成工作的权限和应负的责任
4.正式授予权力
5.检查评估授权成效所谓3R授权,即在授权过程中要做到尊重下属,保证下属所需资源,并对在组织成长过程中做出重要贡献的下属进行再投资尊重(respect)、资源(resources)和再投资(reinvestment)例外原那么,指的是上级管理者把一般的日常例行性事务交给下属处理,而自己保留对诸如重大决策和重要人事任免等例外事项的决定权
十一、行政权力行使的基础行政权力行使的基础
1.结构性权力即组织权力,其基础是行政组织的层级结构和组织分工,以及由此所带来的地位差异
2.制度性权力这种权力的基础是行政组织结构所赖以运行的制度规那么、制度安排,也包括一些程序性规X和行为准那么
3.报酬性权力报酬性权力起源于交换的不平衡性,此种权力的基础是行政主体对于资源的控制,而这些资源又正是客体所希望得到的东西
4.强制性权力强制性权力的基础是行政组织所拥有的威胁和惩罚手段
5.象征性权力在行政管理过程中,象征性的符号资源可以成为行政权力的基础
6.知识性权力知识性权力来源于专业、技术和信息等知识性资源,集中体现为专家所拥有的知识技能和信息处理能力,故也有人称之为专家权力或信息权力
7.关系性权力关系性权力的基础是与行政主体相关的人际关系、社会网络、非正式组织等,这种资源是行政权力运行的重要社会资本
8.人格性权力人格性的行政权力取决于具有充任行政主体资格的个人他们的才能、品德、智慧,处事风格、技巧、作风等,甚至体格特征,都可以构成一种影响力使客体服从人格性权力集中体现为个人魅力
十二、行政权力行使的手段
1.权力压力(被迫的)
2.权力控制(自动的)
3.权力操纵(自愿的)
4.权力诱导(自觉的)
十三、影响行政权力行使程度的因素首先,行政权力目的与手段的合理性与正当性是一个根本的因素其次,影响行政权力行使程度的另一个因素是行政权力的强度再次,影响行政权力实现程度的因素也包括行政客体的潜在能力问题复次,影响行政权力实现程度的因素也包括行政权力作用的X围
(一)行政权力行使过程中的负效应——行政主体在行使权力过程中所产生的某种结果,这是一种违背公共利益和行政根本目的的现象它主要表现为第一,利益倒错,公仆变成为主人第二,权力角逐,手段变成为目的第三,权力僭越,职权扩X为特权第四,传统惯性,导致权力滥用
(二)行政权力的制约机制一一他律机制与自律机制他律机制在行政权力制约机制中带有根本性质他律机制也就是其他政治权力以及行政客体对于行政权力主体的制约,这主要包括立法权力和司法权力等行政权力之外的国家权力的监控、政党政治权力的监督、舆论权力的监督、公民和公民集团的监督等多种形式自律机制,即行政权力自身所应具备的防X措施与制度等,这主要包括利益协调机制、行政责任机制和行政伦理机制自律机制必须是建立在相应的权利义务关系之上的机制,自律机制还必须和他律机制有机结合起来,行政权力才能真正得到制约,其行使也才能真正符合于公共利益第四章行政领导
一、领导的涵义“领”是统领、带领,率领,“导”是教导、指导、引导,领导就是选择一个方向,确定一个目标,制定一个规那么,集合一个群体为实现既定的目标而共同工作
二、领导的基本功能
1.确立发展方向和前进目标一一其要义在于综合的事实判断和价值判断
2.聚合追随者一一“追随者”指那些基于理想、理念和目标认同的志同道合者
3.动员和组织群众一一动员和组织群众,就是使分散的、无序的、无关的人群接受既定的价值标准,加入组织并确定位置,按照一定的规那么协同工作和行动越上行,其成员越以信念行为选择的基础,越下行,其成员越以现实利益为选择的基础
三、领导与管理的联系与区别P140领导者与管理者是相对的在宽泛的意义上,对上级而言下级就是管理者,对下级而言上级就是领导者在严格的意义上,只有那些确定方向、制定规那么的组织人才是完全意义上的领导者,而执行政策及使政策具体化的组织人那么是管理者组织可能因为领导者而发生方向性或根本性的改变,管理者的工作那么主要改变组织的状态或情形
四、优秀领导者的品格(-)道德无缺道德是“社会意识形态之一,是人们共同生活及起行为的准那么和规X,道德通过社会的和一定阶级的舆论对社会生活起约束作用”对于领导者来说,道德是立身之本,是自律的核心可以分出3个层次L公民道德
2.职业道德,既所谓官德
3.使命道德
(二)心存仁义对于领导者而言,心存仁义有两种情形其一,善心常驻智者无虑,勇者无惧,仁者无敌其二,大仁大义
(三)为人正直“正直”是人类有关价值观和道德观的基本问题之一,也是为官者有关政治品格和政治道德的基本问题之一。