从理论依据与现实基础把握公益组织参与公共危机管理附非政府组织参与公共危机管理的理论依据与现实途径

从理论依据与现实基础把握公益组织参与公共危机管理摘要公益组织是不以营利为目的，致力于社会公益事业，具有志愿性、非营利性、公益性、自治性等特点的民间社会中介组织公益组织在公共危机管理中，汇聚社会各界力量，发挥专业化、灵活性、志愿性等其他组织或团体无法比拟的优势公共危机是相对于人类生活中正常的社会秩序而言的，是指由于内部或外部高度不确定的变化因素对社会共同利益和安全产生严重威胁的一种危险境况和紧张状态公共危机具有破坏性、突发性、紧迫性、不确定性、公共性等特点21世纪以来，世界面临着各种各样的公共危机和突发事件，如这次新冠肺炎疫情是新中国成立以来我国遭遇的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件公共危机事件的发生，给经济发展和人民生命、财产安全造成了严重威胁和重大损失，也是对政府处理突发事件提出的严峻的考验和挑战政府作为公共服务的提供者和公共事务的管理者，在公共危机中扮演主导角色在抗击新冠肺炎疫情中，各级党委和政府主动担当、积极作为，同时间赛跑与病魔较量，发挥了重要作用在突发事件和公共危机中，仅靠政府的应对力量还是不够的近年来，我国公益组织积极主动参与到公共危机管理中，在应对突发事件上发挥了越来越重要的作用公益组织是不以营利为目的，致力于社会公益事业，具有志愿性、非营利性、公益性、自治性等特点的民间社会中介组织公益组织在公共危机管理中汇聚社会各界力量，发挥专业化、灵活性、志愿性等其他组织或团体无法比拟的优势本文从公益组织参与公共危机管理的理论依据和现实基础两方面入手，深入剖析其必要性和合理性，为将公益组织纳入到公共危机管理中提供理论和现实支持

一、公益组织参与公共危机管理的理论依据市场失灵理论、治理理论和善治理论为公益组织参与公共危机管理提供了有力的理论依据和理论基础，能够从理论上证明其参与的合理性和必要性

（一）市场失灵理论市场失灵是公益组织参与公共事务管理的重要原因之一美国经济学家伯顿弗斯布罗德从需求供给理论出发，论证了市场在提供公共产品方面的局限性并从功能上证明了非营利组织存在的合理性和必要性美国经济学家保罗•萨缪尔森给出了公共产品的经典定义，公共产品是所有人共同享有的集体消费品，每个人对该产品的消费不减少其他人的消费它具有不可分割性、非竞争性、非排他性的特点公共产品的这些特性使得其不能通过市场机制进行调节市场手段不能实现社会资源的优化配置和保障公共服务的有效性因此，市场失灵使得公共产品的提供只能依靠以实现公共利益为目标的组织，包括政府和非营利组织

（二）治理理论和善治理论20世纪90年代，公共治理逐渐被全球广泛关注和重视“治理”是一个内容丰富、适用广泛的概念治理理论主要内容包括以下三个方面第一，强调治理主体的多元化公共治理是指政府部门、私营部门和第三部门共同构建的多元化公共行动体系，是现代社会管理的主要特征之一政府是主要的治理主体，但不是唯一的治理主体公益组织积极、广泛参与，逐渐形成公共治理主体多元化的格局，有助于减少政府设租机会和寻租行为，消除腐败第二，治理权力之间的依赖性和互动性治理主体之间的界限趋于模糊，政府治理范围逐渐减少，将部分治理权力移交给私营部门或第三部门三者之间权力和利益的依赖性、关联性越来越密切，形成一种合作伙伴关系第三，建立自主、自治的网络体系各主体之间通过自身的优势和专长，树立共同的目标，相互合作、鼓励，实现风险共担分散政府权力，追求多元主体基础上的共同利益，彼此信任和依赖，有利于建立公共管理自主、自治的网络体系善治的过程就是国家权利向社会回归的过程，是一个还政于民的过程善治致力于实现公众利益最大化，是政治发展的理想状态和最佳状态善治不是政府为中心、命令式的管理，而是政府和公众合作的治理模式公益组织作为治理主体的重要组成部分，这就为公益组织参与公共危机管理奠定了理论基础

二、公益组织参与公共危机管理的现实基础

（一）公益组织参与公共危机管理的必要性.社会转型期公共危机事件呈现的特点近年来，公共危机呈现出新的特点第一，公共危机事件波及领域不断扩大公共危机事件逐渐扩展到公共卫生事件、群体性事件、公共安全事件、自然灾害等诸多领域第二，公共危机事件危害的程度不断加深暴力性和危害性有所加强，呈现出持续性和反复性的趋势第三，公共危机事件的发生愈发频繁第四公共危机事件趋于国际化随着全球一体化进程的不断推进，公共危机事件也呈现全球化的趋势，不再局限于行政区划的边界一个国家的公共危机，如恐怖袭击、疾病扩散、经济危机，很有可能扩散到周边国家和地区，乃至危及到全世界在公共突发事件中，政府无疑是应对危机最主要的力量，但这并不意味着政府是唯一的力量社会转型期公共危机事件的复杂性，不仅应对成本增加，而且对专业性的要求更高因此，这就需要公益组织参与到公共危机管理中来，作为重要的补充，降低政府应对公共危机的压力，减轻和缓释突发事件的危害.公益组织的独特优势公益组织的独特优势决定了其参与公共危机管理是十分有必要的第一，专业性公益组织在成立之初即有明确的组织目标、宗旨和特定的帮扶对象或领域这就要求公益组织在某一领域有所专长，必须掌握这一领域的专业知识和现实情况，组织专业的工作人员，提供科学合理的物资储备第二，灵活性不同于政府组织复杂的行政结构和组织体系，公益组织结构少而精干、布局分散、数量众多，在公共危机中表现出极大的灵活性特点公益组织可以灵活地调整工作内容和工作方向，在资金筹措、运送物资、组织志愿者等方面十分迅速同时，在突发事件恢复时期，公益组织不断了解群众动态和需求，可以持续、深入地开展心理辅导、物资提供等第三，民间性大部分公益组织起源于民间，其工作人员、服务对象多来源于基层，更贴近群众、深入基层，拥有广泛的社会关系网络同时，公益组织能够广泛地吸纳民间意见，倾听基层需求，并将其诉求表达出来，获得全社会的关注和帮助此外，公益组织可以根据群众诉求，凝聚社会资本，为弱势群体提供志愿服务或救助资源

（二）公益组织在公共危机管理中发挥的作用.实现社会动员，整合社会资源在公共危机管理中，公益组织可以实现社会动员，整合社会资源，是社会资源的粘合剂和润滑剂第一，物质资源的筹集和优化配置公共危机事件发生后筹集援救物资一般通过两种途径一是政府财政拨款，二是民间捐赠公益组织作为吸收大量分散、闲置社会资源的主要力量和生力军，在募集物资应对公共危机中发挥了不可替代的作用在突发事件发生后，公益组织可以通过网站、微博、论坛等网络平台，迅速发布募捐信息，广泛吸收社会捐赠，有效弥补政府物资提供的短缺和不足问题如此次新冠肺炎疫情中，中国青少年发展基金会联合33家省级青基会共同发起“抗击疫情•，希望同行一一希望工程特别行动”截至2020年4月24日12时，中国青基会“希望工程特别行动”累计接受捐赠资金元，支出捐赠资金元，累计余额元余额资金根据捐赠人意愿用于“希望工程关爱因疫致困青少年及抗疫一线医务人员子女特别行动”、“一起学习希望同行”希望工程特别行动和疫后帮扶活动等在筹措到救援物资之后，公益组织迅速将所募集的物资输送到危机现场，并及时公布善款来源和取向等，保障财务信息的公开、透明第二，人力资源的整合公益组织以专业化知识和广泛群众基础为依托，可以迅速地招募、调配志愿者，凝聚分散的社会力量，参与到公共危机管理中来公益组织拥有强大的号召力和感染力，可以招募大量志愿者开展各种形式的服务活动，有效地缓解了公共危机中政府人力资源不足的状况公益组织自身往往拥有专业化的队伍，在某一领域具有一定的专业知识和工作经验例如，公益组织派出救援小分队，提供专业救援和管理，进行医疗救助、心理辅导、卫生防疫、现场引导等工作.保障弱势群体的利益，维护社会稳定公益组织作为政府的有力补充，关注弱势群体，保障弱势群体的切身利益，有利于实现弱势群体的公民权力，维护社会稳定，构建社会主义和谐社会.上传下达、下传上达的中介作用公益组织是政府和民众之间信息传播的重要渠道，起到政府信息上传下达、民间意见下传上达的中介作用公益组织大力普及公共危机防范知识和方法，如减灾防灾，做到早期预警、自我防范，从而提高公众应对突发事件的能力公益组织民间性的特点，对政府政策、措施的宣传更有针对性、更彻底，更容易获得公众的接受和认同公益组织可以快速分析和捕捉信息，是民众表达意见的重要渠道公益组织与民间群体保持了紧密的联系，与民众之间容易形成对话，通过对话增进理解公益组织有利于加强官民之间的沟通和协调，缓和与化解官民矛盾更重要的是，公益组织在化解民众不安情绪和恐惧心理、消除公众疑虑与误解.、增强战胜危机的信念等方面发挥了积极作用.组织协调、参与监督的作用由于公共危机事件的复杂性、突发性和不确定性，危机管理难免出现重复性工作，盲目冲动选择等状况公益组织在公共危机管理中可以起到组织、协调的作用，在一定程度上避免重复性工作和无序状态除组织协调功能之外，公益组织也发挥着参与监督功能公共危机管理过程中存在大量公共资源和社会捐赠资源的调动和分配，而且这些物资调配往往是紧急的、非常规的公益组织在危机管理中也充当了监督者的角色，对捐赠资金的使用方向、落实情况和效果进行监督，使资金运作透明化，有利于公共资源的合理配置和有效利用，抑制腐败滋生不仅如此，公共危机中政府也是公益组织监督的对象之一公益组织对政府的监督和督促，保障政府应对公共危机行动的主动性、有效性，改善政府形象

三、公益组织参与公共危机管理的展望完整的公共危机管理体系应包括综合性社会与国际应对网络、健全的制度框架、完备的危机应急计划和敏感的危机意识公共危机管理是一项复杂的、系统的社会管理工程，需要政府、社会和公民的相互配合和协调公益组织，作为减压阀和缓冲剂、协调者和监督者、传达者和补漏者，在应对公共危机中发挥了越来越重要的作用因此，公益组织是公共危机管理必不可少的社会力量，必须纳入到公共危机管理体系中来在公共危机管理中，应充分利用公益组织的资源和优势，使其深入到危机缓和阶段、危机准备阶段、危机回应阶段、危机恢复阶段等公共危机管理的各个阶段政府应适当地培育和扶持公益组织，建立多元主体的公共危机管理体制，从制度上保障公益组织的作用空间总之，公益组织参与公共危机管理，是提高整体应急水平和应急效果的必然要求，是保障公共危机中公众权益和社会利益的客观结果非政府组织参与公共危机管理的理论依据与现实途径摘要:随着经济社会转型的加速，公共危机事件已成为影响我国经济建设和社会稳定的不利因素非政府组织作为一种制度创新可以有效弥补政府在公共危机管理中的失灵和不足从治理理论、危机理论和社会资本理论的角度研究非政府组织参与公共危机的理论依据和现实途径具有重要的意义关键词:非政府组织;公共危机管理;理论依据引言2004年12月，印度尼西亚地震引发大海啸大量国际非政府组织迅速参与到救援工作中在口内瓦，国际红十字会和红新月会联合会呼吁国际社会提供600多万美元的“即刻援助”帮助了大约50万幸存者国际“无国界医生组织“用飞机向最接近震中的印度尼西亚苏门达腊岛运送去32吨的医疗和卫生物资非政府组织与国际社会和受灾国政府等在救援工作中紧密配合，行动统一使得联合国负责人道救援事务的副秘书长扬・埃格兰不得不赞叹，这是人类迄今对重大自然灾害所作出的“最为有效的应急反应”而在我国2003年的“非典危机”中涌现了大量草根非政府组织，为危机的及时化解起到了重要的作用“非典，，事件后，非政府组织在公共危机管理中的独特优势逐渐引起我国学术界的关注，且在危机主体方面形成了区别于“政府主体论”的“资源整合论”，强调在发挥政府作用的同时，要调动社会组织在危机管理中的积极性有学者认为，应该促进各类非政府组织的正常发展和能力构建，增强公民的自组织能力，以便在危急时刻充分利用非政府组织的资源，及时有效地自救和救助别人还有学者认为，中国应该大力促进公民社会的发育增强其自治性，健全非政府组织发展的法律政策环境，推动公民参与和志愿组织建设，并逐渐建立公民社会与政府之间互补、合作的良性伙伴关系，以适应向现代治理结构转型的发展趋势总的来说，目前国内相关研究的现实性较强、理论性相对薄弱研究非政府组织参与公共危机管理的理论依据和现实途径，具有弥补以往研究不足的重要意义

一、非政府组织与社会公众参与公共危机管理的理论依据

（一）治理理论治理理论是20世纪80年代末期在西方国家和一些国际性组织中兴起的，西方学者提出治理概念，并主张用治理代替统治是因为他们认识到在社会资源的配置中存在市场失灵和政府失灵治理理论打破了管理公共事务的传统观念，建立多元主体参与公共事务的基石全球治理委员会在1996年发表的《我们的全球伙伴关系》的报告中，对治理做出了相对权威的界定:治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排它有四个特征:治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程;治理过程的基础不是控制，而是协调;治理既涉及公共部门，也包括私人部门;治理不是一种正式的制度，而是持续的互动治理理论打破了国家和社会二元对立的格局强调了各种公共事务中民间组织的参与强调了政府与民间组织之间的相互依赖与合作具体而言治理理论强调了以下几点.治理理论意味着，政府并非公共危机管理的唯一主体社会组织及公民也能成为治理危机的中坚力量传统观点强调政府是危机管理的主要责任者危机处理的成败取决于政府的决策机制是否健全然而，治理理论强调了各种非政府组织和私人机构都可以在危机处理中成为权力中心，去引导、控制和规范公民的行动达到增进公共利益的目的.治理理论意味着，在解决危机的过程中存在权力的让渡国家正在将以往独自承担的责任转移给第三部门和公民社会各种非政府组织和志愿者团体将越来越多地承担公共管理领域的职能.治理理论强调在危机治理的主体之间需要相互依赖与合作即在政府、非政府组织和公民社会之间要及时沟通，交换资源危机处理的成败取决于三方的合作，而非单方努力的结果这个意义上的危机管理“不再是监督，而是合同包工;不再是中央集权，而是权力分散;不再是由国家进行再分配，而是国家只负责管理;不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理;不再是由国家指导，而是由国家和私营部门合作”二哈贝马斯的“危机理论”哈贝马斯将危机定义为这样一种情境:一个系统无法产生足够的可交换资源以满足其他系统的期待或需求日前存在的四种危机类型以及其源起和转移模式是:⑴经济危机即国家由于承担了越来越多的针对调控、保护、提供基础设施以及公共部门生产的责任而产生危机;2理性危机，即“政府预算负担着日益社会化的生产的公共支出”而产生的危机;⑶合法性危机，即如果国家对民众福利支付的需求超出了实际可能的资源，那么带来国家合法性的危机;4动机危机，是由合法性危机导致的社会共同体整合不良的危机由于公共危机涉及国家、社会、公众的整体利益，一旦发生则需要大量的人、财、物等资源予以支持和化解，单靠政府的力量不足以应对在哈贝马斯看来要克服政府的合法性危机司路在于让自发、非政治化的社会有机体健康发展起来第三部门可部分释放政府的合法性危机危机理论指出了政府在应对公共事务的不足以及可能产生的危机强调了非政府组织在化解政府危机中的特殊功能应对公共危机的各种资源一般分布广泛，而公共管理系统在短时间内如不能调动各种资源进行支持，快速遏止危机，往往会引发政府自身的危机而解决这一难题的有效途径就是让非政府组织和社会公众参与到危机管理中，最大限度地调动全社会的力量，不仅可以提高应对危机的效率而且能有效化解政府失灵带来的双重危机三社会资本理论当代第一个对社会资本理论进行系统论述的是布迪厄，他认为“社会资本是真实的和虚拟的总和，通过相互熟悉与承认的人之间或多或少制度化的持久的关系网络，来增进个体或群体的利益”布辿厄将社会资本视为一个群体成员的集体财产，人们由此相互认可和交换资源研究发现，在危机中，“经济资本”、“人力资本”和“社会资本都会遭受不同程度的损失，但相对而言，平时最不显眼的社会资本遭受的损失最少因而社会资本是应对公共危机的有效工具另一个从群体层面研究社会资本的代表人物是普特南他指出，“社会资本是社会组织的特征，如信任、规范和网络它们可以通过促进、协调行动而增进社会的效率普特南认为，社会性团体和参与程度反映了一个社会中的社会资本范围，它们也促进和增强了集体的规范和信任，这对集体福利的生产和维持是至关重要的根据社会资本理论，非政府组织参与公共危机管理的积极作用有以下儿点.减少信息不对称，稳定民心危机事件发生后人们的本能反应是千方百计地寻找与事件有关的任何消息而由此产生的谣言和恐慌会给社会带来比危机本身更大的威胁非政府组织拥有的社会网络、信任和规范能使正确的信息在成员之间快速有效的传播，达到遏止流言，稳定民心的作用例如，在“非典”时期，不仅可以通过非政府组织向社会公众讲解风险的真实面目还可以通过非政府组织向社会公众讲解行动常识、讲解国家的政策，从而使他们能冷静有效地面对危机.优化资源分配，增进社会效率在不同网络之间，由于网络的性质不同以及其社会资本的存量不同，社会资源并非均匀分布解决的办法是把不同的网络连接起来形成更大的社会资本网络，增大社会资本的受益面非政府组织参与危机管理，可以将其所拥有的不同资源进行互换和共享，达到优化资源分配，增进社会效率的目的.促进社会融合培养公民意识社会资本的关键特性是促进联合成员为共同的利益进行协调与合作在一个公众参与程度高、社会资本丰富的社区，公益事业就会兴旺发达非政府组织是个人基于共同信仰、兴趣、爱好或意志自愿结成的，并通过各种自主、自愿的活动来实现自己的利益、期望和价值追求，在这种自由结社和自我管理的社会生活中就会逐渐养成公平、平等、权利和自由等理念在应对危机的过程中，非政府组织将这种理念渗透到社会成员之间的横向交流与合作中，培育了广泛的互惠规范和社会信任关系，进而为全社会提供了道德规范;与此同时，也发展和促进了信任、团结、互助的价值观，培养了公民意识和志愿者精神进而为应对危机奠定了广泛的社会基础

二、非政府组织参与公共危机管理的实现途径.加强立法提供法律保障首先，要加强非政府组织立法，为非政府的良性运行与发展提供法律保障政府应根据实际情况对非营利组织的性质地位、作用、权利与义务等做出明确的法律规定，逐步形成配套的、不同层次的法律法规体系，使非营利组织的发展、管理有法可依一方面，非政府组织只有在法律上取得合法性，才能得到社会成员的认可并有效地参与公共危机的管理中;另一方面非政府组织只有依靠法律、法规定位和行事，才能在组织内部形成自治性规范，培养成员的自律精神，进而在全社会培养公民意识和志愿者精神.合理定位确保独立功能在公共事务的多元治理结构中，应将政府与非政府组织的领导与从属的支配关系转为平等合作的伙伴关系政府可以采取邀请、授权、委托等方式与非政府组织建立起联合治理的格局，将政府权力回撤的“治理真空”交给非政府组织管理确保非政府组织独立自主地参与公共危机事务的管理与此同时政府要强化对非政府组织的监督与管理，确保其合法规范地运作.加强建设提高整体素质非营利组织要得到健康发展，必须加强组织能力建设提高整体素质根据我国非营利组织的现状，首先，要提高成员素质，吸引高素质专业管理人才;建立多元化的资金筹资渠道，为非营利组织开展各种活动提供充足的资金保障;其次，要加强内部管理实行民办民管，逐步形成民间组织自我管理、自我发展、自我约束的机制;最后，非营利组织不仅要健康良性发展，还要不断提升自身能力，包括组织的活动能力、组织和管理能力、资金筹措和运作能力等只有这样才能更好地发挥其重建社会资本的作用，参与公共危机的管理参考文献［1］郑安云.试论非政府组织在公共危机管理中的地位和作用［J］.理^导干2082:39-

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