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ppp模式的优点和缺点一PPP模式的优点近年来,在全球各个地区,通过多种多样的PPP方式,私营部门在根基设施领域的投资总体上持续快速增加结合全球范围内的PPP工程实践,PPP模式的优点主要表达在更高的经济效率[物有所值ValueforMoney]、更高的时间效率、增加根基设施工程的投资、提高公共部门和私营机构的财务稳健性、根基设施/公共服务的品质得到改善、实现长远规划、树立公共部门的新形象、私营机构得到稳定开展等
1.PPP模式可以实现更高的经济效率,实现物有所值PPP工程依靠利益共享、风险共担的伙伴关系,可以有效降低工程的整体本钱图
1.1显示了公共部门独立开展工程与PPP模式下的本钱比照在公共部门独立开展工程时,工程的整体本钱由以下几个局部构成工程建设本钱、运营本钱、维修和翻新本钱、管理本钱以及留存的风险在PPP模式下,工程建设本钱、运营本钱、维修和翻新本钱以及私营机构的融资本钱统称为PPP合同约定本钱,由于私营机构在建设施工、技术、运营管理等方面的相对优势得以充分发挥,PPP合同约定本钱会小于公共部门独立开展工程时的相应本钱另外,由于PPP工程需要协调更多参与方的利益,工程管理本钱〔包括公共部门对工程监管、为工程提供准备工作和支持等产生的本钱会略高于公共部门独立开展工程的本钱在风险留存方面,由于不同的风险分配给管理该类风险具有相对优势的参与方,因此工程的总体风险状况得到明显改善各项本钱的变化以及风险状况的降低,形成了PPP工程的优势,即所谓的“物有所值〃局部艾伦咨询集团AllenConsultingGroup曾对澳洲的21个PPP工程和33个传统模式工程进展过比照,结果显示PPP模式在本钱效率方面显著优于传统模式,从工程立项到工程全部完毕,PPP模式的本钱效率比传统模式提高了
30.8%;从绝对金额看,所考察的21个PPP工程的总合同本钱为49亿美元,工程生命周期的本钱超支为5800万美元;相比之下,33个传统模式工程的总合同本钱为45亿美元,工程生命周期的本钱超支达
6.73亿美元PPP模式的效率优势不仅表达在经济效率上,还表达在时间效率上艾伦咨询集团在同一篇调查报告中指出,PPP工程的完工进度平均比方案提前
3.4%而传统模式工程的完工进度平均比方案推迟
23.5%o另外,传统模式下工程完工的超时程度受工程大小影响较为严重,工程越大,工程进度延期的程度越高,但在PPP模式下,没有发现工程大小对工程进度的显著影响其他机构或研究者大多得出相似的结果例如,英国审计署对PFI模式(英国PPP的主要模式)和传统模式的效率进展了统计,结果说明在PFI模式下,76%的工程按进度方案完成,78%的工程支出在预算之内;而在传统模式下,只有30%的工程按进度方案完成,27%的工程支出在预算之内在另外一篇报道中,英国审计署相信现有的PFI工程将节省至少15亿英镑的支出是否能够提高工程总体效率,是判断PPP模式是否适用的关键财政部在2014年H月29日发布的《政府和社会资本合作模式操作指南》中明确提出财政部门(政府和社会资本合作中心〕会同行业主管部门,从定性和定量两方面开展物有所值评价工作本书其他章节也对物有所值评价进展了详细论述PPP模式有助于增加根基设施工程的投资资金来源PPP模式下,工程融资更多地由私营机构完成,从而缓解了公共部门增加预算、扩张债务的压力,因此公共部门可以开展更多、更大规模的根基设施建设在政府因财政紧缩,或信用降低而无法进展大规模融资时,PPP模式可以为政府提供表外融资传统政府模式和PPP模式下,政府的支出情况比照见图
1.2PPP模式下政府不仅可以节省根基设施的初期建设投资支出,还可以锁定工程运行费用支出,一方面降低短期筹集大量资金的财务压力,另一方面提高预算的可控性,这两个方面都有利于政府进一步扩大对根基设施的投入PPP的这一优势对现阶段的国内地方政府意义重大,通过推广PPP模式,可以化解地方政府性债务风险运用转让一运营一移交[TOT)、改建一运营一移交〔ROT〕等方式,将融资平台公司存量根基设施与公共服务工程转型为政府和社会资本合作工程,引入社会资本参与改造和运营,将政府性债务转换为非政府性债务,可以减轻地方政府的债务压力PPP模式可提高公共部门和私营机构的财务稳健性一方面,由于政府将局部工程责任和风险转移给了私营机构,工程超预算、延期或在运营中遇到各种困难而导致的或有财政负债增加的风险被有效隔离另一方面,由于PPP模式下的工程融资在整个工程合同期间是有保障的,且不受周期性的政府预算调整的影响,这种确定性可以提高整个工程生命周期资方案确实定性和效率,提高公共部门的财务稳健性此外,PPP工程的性质决定了工程需求所产生的风险相对较低,工程的未来收入比照确定,提高了社会资本的财务稳健性PPP模式可使根基设施/公共服务的品质得到改善一方面,参与PPP工程的私营机构通常在相关领域积累了丰富经历和技术,私营机构在特定的绩效考核机制下有能力提高服务质量另一方面,PPP模式下私营机构的收入和工程质量挂钩政府付费的工程中,政府会根据工程不可用的程度,或未到达事先约定的绩效标准而扣减实际付款(付款金额在工程开场时约定);在使用者付费的工程中,使用者的需求和工程的质量正相关,这就使私营机构有足够的动力不断提高服务质量如果设施或服务由公共部门单独提供,由于其缺乏相关的工程经历,目由于其在服务提供和监视过程中既当“运发动〃又当“裁判员〃,绩效监控难以落到实处在传统政府模式下,地方政府通常为某项重大工程临时组织指挥部之类的专门工作团队,负责组织工程设计与建设,建设完成后移交给政府下属事业单位或国有企业日常运营由于工作团队缺乏相关工程运作经历,所以难以保证工程建设质量,无力控制工程建设本钱,甚至会因经历缺乏导致工程失败并且,工作团队付出大量学费积累的经历和教训,在当地可能再无用武之地,因为当地不会经常有同类重大工程需要新建,资源浪费与效率较低问题突出PPP模式有助于公共部门/私营机构实现长远规划在传统政府模式下,一个工程会被分包成很多子合同,由不同的参与者执行这些参与者之间通常并没有严密的合作在PPP模式下,由于工程的设计、建设和运营通常都由同一个联合体执行,虽然联合体也由不同的参与者构成,但由于各个参与者需要为同一个目标和利益工作,工程的不同参与者之间可以得到充分整合,实现良好的协同此外,由于工程的收益涉及整个生命周期wholeoflifecycle在利益驱动下,私营机构将基于更长远的考虑,选择最适宜的技术,实现设施长期价值的最大化和本钱的最小化而在传统政府模式下,则更多是基于短期的财政压力、政策导向和预算限制来考虑PPP模式有助于树立公共部门的新形象在PPP模式得到良好推广和执行的情况下,所有工程都能按时、按预算完成而且根基设施/公共服务的品质得到有效提高,可以使公众对政府的美誉度增加对政府的财政管理能力信心倍增通过推广PPP模式,可以使私营机构得到稳定开展PPP模式为私营机构提供了风险较低、现金流稳定、由政府合同背书的长期投资时机,可以有效刺激当地产业,增加就业时机二PPP模式的缺点虽然PPP模式的上述优势得到市场的一致认可,并且大局部都有实证数据支持,但任何事情都不可能十全十美,PPP模式在运作过程中也存在以下缺点私营机构融资本钱较高、特许经营导致的垄断性、复杂的交易构造带来的低效率、长期合同缺乏灵活性、本钱和服务之间的两难选择等PPP模式导致私营机构融资本钱较高与公共部门相比,金融市场对私营机构信用水平的认可度通常略低,导致私营机构的融资本钱通常要高于公共机构的融资本钱当然,在评价社会资本的融资本钱时,除了考虑利率之外,还需要考虑工程所转移的风险、社会资本的创新能力,以及工程总体绩效的提升等,从社会整体的成效考虑工程价值此外,社会资本和公共机构的融资本钱也在进一步接近,虽然融资本钱的差异不可能完全消除,但这方面的影响在逐渐降低图
1.3显示了10年期的企业债和一样年限国债、地方政府债、城投债的到期收益率其中,企业债可以近似为大型社会资本的融资本钱;国债为无风险利率;地方政府债可以视为地方政府信用担保的融资本钱;由于融资平台在根基设施建设方面的特殊地位,城投债的收益率可视为目前局部在建根基设施的融资本钱可以看到大型社会资本的融资本钱高于国债和地方政府债,低于城投债;社会资本的融资本钱和国债/地方政府债的差距在逐渐缩小,尤其是2015年年初以来,社会资本的融资本钱无论是绝对值,还是与国债/地方政府债的差距,都在逐渐降低PPP模式普遍采用的特许经营制度可能导致垄断一方面,在PPP模式下,居高的投标本钱和交易费用以及复杂的长期合同,导致很多规模较小的私营机构对PPP工程望而却步,因此减少了政府部门对社会资本的选择空间,也使招投标过程不能实现良好的竞争性另一方面,PPP模式普遍采用的特许经营制度,实际上使中标的投资运营商获得了一定程度的垄断性,利益根本上能得到合同保障这种缺乏竞争的环境在某些情况下会减弱私营机构降低本钱、提高服务品质的动力当然,PPP模式并不是产生垄断性的必要条件,在单纯的政府模式下,政府实际上也表现出垄断性PPP工程复杂的交易构造可能降低效率首先,在ppp工程中,通常需要多个独立参与者通力合作,而多个参与者会导致整个工程的约束条件增加其次,由于每个参与工程的商业机构都会在咨询、会计和法律等方面产生支出,这局部支出会包括在投标价格中,从而传导给公共部门国外的经历显示,PPP市场越成熟,这局部本钱就越低例如,如果公共部门采用标准化的合同体系,可以为参与商业机构节省在工程尽职调查和评估过程中所产生的本钱同时,在评估增加的这局部交易本钱时,也需要考虑PPP模式下通过风险分担带来的额外好处再次,复杂的交易构造需要公共部门和私营机构建设与PPP模式相匹配的专业能力现阶段,国内相关方面的能力欠缺较为明显,现状的改善还需要较长时间在这种情况下,政府部门过度依赖外部咨询机构,会导致在工程开展过程中所积累的知识和经历并没有沉淀在公共部门内部,这又减缓了公共部门提升建设相关能力的进度目前,各个国家都成立了类似PPP中心的组织包括中国的财政部PPP中心、英国的InfrastructureUK、加拿大的PPPCanada.美国的NCPPP、欧盟的EPEC等,这些组织在沉淀PPP工程经历和知识的过程中起着非常重要的作用最后,交易构造的复杂性和众多的参与方可能使工程沟通存在一定的障碍,特别是在未来发生一些不可预料的事件时,可能会在合同条款的争议方面消耗过多时间而且,即便在工程启动的过程中,也可能存在公共部门内部意见不一致,或民众和公共部门意见不一致的情况这在一定程度上会降低效率PPP的长期合同缺乏足够的灵活性为了工程长期运行稳定,PPP合同可能会比照严格,灵活性不够,公共部门或私营机构在起草合同的时候,很难将未来的变化充分地考虑进来,合同条款通常只考虑当前时点的情况,导致工程后期管理不能因时制宜,而只能遵照合同条款执行一一哪怕这些条款已经不再能使工程生命周期的综合本钱最优化解决合同灵活性和合理性的途径有两个方面一是在工程前期就尽最大努力做好整个生命周期的规划,通常,公共部门需要聘请具有丰富PPP工程经历的咨询机构对工程进展前期调查分析,确保参与方对工程需求有充分的理解,对工程的费用有可靠的预算,对风险有全面的评估并可以在公共部门和私营机构间实现最优分担;同时,还要确保通过招投标过程得到具有竞争性的报价,当然这些前期工作势必产生不菲的本钱二是在起草合同时保存适当的灵活性,这也必将增加本钱,一方面是来自投资的不确定性增加而产生的风险溢价,另一方面是来自将来需要改变对私营机构的鼓励机制而产生的或有支出解决合同灵活性和合理性的本钱,有可能降低工程投资者的投资回报率,防止出现过高的投资回报率
5.公众使用公共产品/公共服务的本钱外表上可能提高如果公共产品/公共服务由公共部门提供,由于公共部门的非营利性和不按全本钱核算定价的特点,公众所付出的直接使用费用较低当然,世界上不存在免费午餐,低收费最终会表现为地方政府债务的累积或公共机构的亏损,也会通过其他渠道由公众承担相关本钱,甚至潜在本钱可能更高在PPP模式的定价机制下,私营机构需要补偿工程相关的全部本钱并获得合理水平的投资收益,对产品或服务进展市场化的定价,可能增加公众的直接使用本钱如此,PPP合同中约定的定价机制可能是控制公共资源使用本钱的一个手段但定价机制确实定同样困难,尤其在涉及多边合作的PPP工程中,不仅需要考虑当地的开展水平、技术进步的趋势,还需要考虑汇率等其他因素一个典型的例子是来宾B电厂的电价,资料显示来宾B电厂的电价比来宾A电厂的电价高出60%有余,其中一个主要原因是运营期满15年后工程公司将工程资产无偿移交给地方政府,工程的巨额投资要在15年内回收,远低于电厂的正常使用年限和投资回收期从各国的经历来看,PPP工程总体上可以降低公众使用公共产品/公共服务的综合本钱通过前文的实证数据,我们可以发现,PPP模式在提高效率方面的奉献有大量实证案例支撑,通过必要的流程优化、引入适宜的争议解决机制,并标准公共治理方式,可以有效控制效率降低的风险。