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的基础学问要说最近的热门词汇,义不容辞随着项目的升温,越来越多的政府和企业希望进一步了解那原委什么是模式?一个英文释义(公私合作模式),能让你明白不?假如还是一头雾水,那不妨看看法律人士对的一些典型问题的归纳总结
一、什么是?是英文的简称,英文直译的意思是公私合作(合营)伙伴关系国际上,一般被理解为政府与私营企业长期合作供应公共产品(服务)的各种形式(包括、以与相应的各种演化形式)的统称
二、与的区分?和都是项目融资()里面的概念项目融资作为一个专用术语,不是通常理解的“为项目进行融资”,而是“以项目进行融资”的意思业内通用的标准是项目融资应是无追索权或者有限追索权()的,意即将项目风险与项目发起人(投资人)进行隔离,以项目收益作为偿债来源,以项目公司资产和收益作为担保,项目发起人(投资人)除自身投入到项目的资本金外,对项目的债务偿还不担当责任或者仅担当有限责任设,其余项目资产由项目公司投资建设,最终整体项目资产移交项目公司运营的模式来开展项目合作比如,北京地铁号线就是典型的混合投资项目就社会资本投资介入项目运作的不同时期而言,项目投资模式还可以分为参与项目初始投资建立(比如、)、项目建成后受让运营(比如)、对项目升级改造进行投资后运营()等不同类型
(二)建设管理模式项目建设管理模式依据业主介入的深化以与项目任务包的划分一般有业主自行管理、托付进行项目管理、总承包、(设计施工总包)、工程总承包项目等类型项目建设所涉的工程、设备和服务的选购应依据《招标投标法》的规定履行招标程序
(三)收益(付费)模式项目可以分为经营性项目和非经营性项目,前者是项目的运用者付费,后者是政府付费还有一种是介于两者之间,可称为准经营性项目,运用者付费不足以覆盖项目公司的投资运营成本,政府还要赐予确定的补贴
十、项目应留意哪些问题?项目应留意的要点很多,本文仅对笔者认为特殊重要,但一般文献中较少提与的几个问题做简要阐述
(一)重视公共利益的保障在政府选购服务的过程中,由于政府不是最终用户,政府自然地有降低选购成本的冲动,而企业自然趋利,极有可能出现的状况是在政府缺乏监管或价格定价不合理的前提K企业通过降低服务质量或者削减必需的公共利益投入(比如污染限制、员工平安健康保障)来增加收益这也是国际上早期的项目要求政府在项目公司中占有股份的缘由为了保障公共利益,我们建议政府0设立合理的风险担当机制,政府和企业共担风险,企业主要担当投融资、建设、运营和技术风险,政府主要担当国家政策、标准调整变更的宏观风险,双方共同担当不行抗力风险;0理顺合作关系,实现利益共享,避开暴利和亏损,保障项目高效、稳定运营;0加强对项目的限制和监管,建议在项目公司设立由政府委派的董事和监事(社会资本单独投资的可以设立外部董事),项目公司完善项目定期监管制度;0建立项目信息公开制度,利用社会力气加强对项目的监督
(二)理清项目前期工作界面在新建项目中应清晰梳理项目前期工作的界面,政府应担当项目前期工作的主要风险为保项目建设不存在实质性隙碍,政府应特殊重视如下几点0项目选址是否与城市规划相符;0项目是否满足环保要求;0项目用地取得是否存在障碍;0项目建设是否存在潜在社会风险
(三)项目收益保障政府要想吸引社会资本参与项目投资,必需对项目收益予以确定保障0主要应考虑以下方面0项目收益来源的牢靠性,对运用者付费而言,应合理测算产品(服务)的运用量、确立合理的定价调价和政府补偿机制;0接受政府付费模式或者政府补贴的,应确保用于支付项目收益的财政资金已依据《预算法》纳入政府预算;0合理设立项目规模,防止因项目投资建设规模超过合理需求而导致的公共产品(服务)定过高、企业亏损或者政府补贴过重等情形是从项目融资的合作方的角度来进行定义的,更多体现的是政府为解决基础设施、公用事业、社会事业等各类公共产品(服务)供应所需的融资和运营问题引入私营资本参与合作是英文(建立经营移交)的简称,是从项目运作流程任务分解的角度进行定义的目前,项目建设和项目融资领域常用的概念、(建立拥有经营)、(建立拥有经营移交)、(建立移交)、(转让经营转让)、(改造经营移交)、(运行维护)、(设计建立)、(设计建立运行)乃至(设计选购施工)虽然部分概念分属欧美不同语境,但都是依据项目运作流程任务分解的角度来区分的因此,、等都仅属于范畴下政府与私营企业的详细合作形式从另一个角度而言,等模式关注点是解决政府资金短缺时基础设施、公用事业项目的投资问题,政府最终想获得的是项目全部权,比如国内上世纪年头的以广东沙角厂、温州电厂二期项目为代表的多个发电特许经营项目就是案例;而项目更多关注的政府所选购服务的质量、价格以与效率等因素,比如财政部号文中就提出“主动借鉴物有所值(,)评价”来评估项目
三、与特许经营的区分?特许经营分两大类,政府特许经营0和商业特许经营0项目融资领域所说的特许经营特指政府特许经营私营企业参与公共产品(服务)的供应,通常是须要政府的授权的《基础设施和公用事业特许经营法(征求看法稿)》(年月口稿)中,特许经营是指“各级人民政府依法选择中华人民共和国内外的企业法人或者其他组织,并签订协议,授权企业法人或者其他组织在确定期限和范围内建设运营或者经营特定基础设施和公用事业,供应公共产品或者公共服务的活动”政府特许经营项目的要点是私营企业从事供应公共产品(服务)必需是获得的政府授权的本质是政府向社会购买公共产品(服务),一般可以分为服务外包(比如垃圾清运服务)、特许经营(比如污水处理项目)、私有化(比如燃煤发电项目)三种类型,并非全部项目都必需获得政府授权
四、国内外模式的区分?国际上,指政府与私营企业之间长期合作供应公共产品(服务),分为服务外包、特许经营、私有化三类由于我国存在着国有企业、集体企业和私营企业等不同性质的社会资本,因此在国内指的是政府与社会资本之间长期合作供应公共产品(服务),合作对象不仅限于私营企业我们认为,目前中国政府力推模式有如下四个方面的考虑0政府财税制度改革的须要,多接受股权而非债权模式从事基础设施、公共事业开发,有效遏制地方政府债务无序增长;0以竞争方式向社会购买服务,提高服务质量和提升服务效率,转变政府职能,加强政府监管;0激励、支持和引导非公有制经济发展,进一步激励和引导民间投资,给民营资本同等竞争机会;0解决城镇化过程中大量基础设施、公用事业建设的融资需求而近期出台的《国务院关于加强地方政府性债务管理的看法》(国发口号)明确“激励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施等有确定收益的公益性事业投资和运营政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则,使投资者有长期稳定收益投资者依据市场化原则出资按约定规则独自或与政府共同成立特殊目的公司建设和运营合作项目投资者或特殊目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并担当偿债责任政府对投资者或特殊目的公司按约定规则依法担当特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任,不担当投资者或特殊目的公司的偿债责任”从号文来看,中国政府所力推的项目限定为如下模式政府授权社会资本独自或者与政府共同成立(部分省市的地方规定中要求必需共同成立)项目公司以特许经营模式来投资、运营项目,政府担当合理定价、财政补贴等相关责任,政府不担当项目的偿债责任该文中模式的要点有0设立项目公司(股权模式);特许经营;政府不担当债务
五、属于政府选购吗?《中华人民共和国政府选购法》其次条规定“本法所称政府选购,是指各级国家机关、事业单位和团体组织,运用财政性资金选购依法制定的集中选购书目以内的或者选购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”《中华人民共和国政府选购法实施条例(征求看法稿)》(年月日稿)中规定“政府选购法其次条所称运用财政性资金选购,是指选购人全部运用或部分运用财政性资金进行的选购……政府选购法其次条所称服务,是指除货物和工程以外的政府选购对象,包括各类专业服务、信息网络开发服务、金融保险服务、运输服务,以与修理与维护服务等”从付费模式来看,项目可以分为三类()运用者付费项目;()运用者付费加确定政府补贴的项目;()政府付费项目虽然《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔〕号)规定“地方各级财政部门要会同行业主管部门,依据《政府选购法》与有关规定,依法选择项目合作伙伴”但号文仅是财政部的规范性文件,效力等级过低;依据法律规定,只有前述第()、0类项目才适用政府选购法,属于严格意义上的政府选购在《政府选购法》未作修改,或者《基础设施和公用事业特许经营法》的特地立法中未做明确前,国内接受用户付费模式的项目只能算广义的政府购买服务,而不属于法律意义上的政府选购
六、与混合全部制改革的关系?中共十八届三中全会通过的《中共中心关于全面深化改革若干重大问题的确定》提出“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合全部制经济,是基本经济制度的重要实现形式,有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力,有利于各种全部制资本取长补短、相互促进、共同发展允许更多国有经济和其他全部制经济发展成为混合全部制经济国有资本投资项目允许非国有资本参股”因此,政府与民营资本共同出资设立项目公司的模式,自然地就符合混合全部制的要求混合全部制改革对国内项目合作的快速发展有确定的推动作用;项目中除单纯股权投资关系外的整套公私合作机制对混合全部制改革中如何促进国有资本与私营资本更好地合作也供应很好的借鉴
七、是否要接受招标形式?《安徽省城市基础设施领域模式操作指南》(年月)中规定“应依据《招标投标法》规定的公开招投标方式,综合经营业绩、技术和管理水平、资金实力、服务价格、信誉等因素,择优选择合作伙伴”公开招标模式是全部选购方式中较为困难、繁琐的模式,而且限制性条件相对较多那么,该指南中规定的公开招标模式是否是项目所必需接受的选购模式呢?答案是否定的《中华人民共和国招标投标法》第三条规定“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以与与工程建设有关的重要设备、材料等的选购,必需进行招标
(一)大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众平安的项目;
(二)全部或者部分运用国有资金投资或者国家融资的项目;
(三)运用国际组织或者外国政府贷款、救济资金的项目前款所列项目的详细范围和规模标准,由国务院发展支配部门会同国务院有关部门制订,报国务院批准法律或者国务院对必需进行招标的其他项目的范围有规定的,依照其规定”因此,项目不属于招标投标法强制要求招标的范围对于运用政府预算的项目而言,其合作方的选择应符合《政府选购法》的相关规定《政府选购法》其次十六条规定“政府选购接受以下方式
(一)公开招标;
(二)邀请招标;
(三)竞争性谈判;
(四)单一来源选购;
(五)询价;
(六)国务院政府选购监督管理部门认定的其他选购方式公开招标应作为政府选购的主要选购方式”其次十七条规定“选购人选购货物或者服务应当接受公开招标方式的,其详细数额标准,属于中心预算的政府选购项目,由国务院规定;属于地方预算的政府选购项目,由省、自治区、直辖市人民政府规定;因特殊状况须要接受公开招标以外的选购方式的,应当在选购活动起从前获得设区的市、自治州以上人民政府选购监督管理部门的批准”只要“设区的市、自治州以上人民政府选购监督管理部门的批准”也可以接受除公开招标之外的其他选购模式财政部号文规定“地方各级财政部门要会同行业主管部门,依据《政府选购法》与有关规定,依法选择项目合作伙伴”年月日起施行的《政府选购非招标选购方式管理方法》(财政部令第号)对《政府选购法》规定的非招标选购方式中的竞争性谈判、单一来源选购、询价选购做了详细规定号令是项目运作的重要参考文件在实践操作中,我们也不举荐接受招标方式选择项目合作伙伴依据《招标投标法》的相关规定投标人提交投标文件后招标人无权对招标文件进行修改(部分错误修正除外),对招标人编制招标文件水平要求较高;此外,在依据评标方法确定中标人后,招标人应依据招标文件和投标文件规定的内容签署相关协议,双方不得就合作的主要内容、实质性条款再进行协商、谈判从现实操作来看,项目合作方选择这类较为困难的选购而言,即使是接受招标模式进行的,选购方也不能满足《招标投标法》的要求因此,接受公开、公允、公正的方式以竞争性谈判模式开展项目合作伙伴选择更符合实际状况
八、哪些项目适合接受模式?适宜接受模式的项目,一般具有价格调整机制相对灵敏、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点从国内外实践来看,模式主要运用于基础设施项目(道路、桥梁、铁路、地铁、隧道、港口、河道疏浚等)、公用事业项目(供电、供水、供气、供热以与污水处理、垃圾处理等环境治理项目)和社会事业项目(学校、医疗、养老院、监狱等)等领域
九、项目有哪些商业模式?广义的包括政府长期向社会购买服务,比如由企业向政府供应公用事业的一些特殊服务项目,比如公路收费、抄表、垃圾收运等服务项目狭义的是基于基础设施、公用事业或者社会事业项目
(一)投资模式从项目投资主体而言,可以分为0政府投资、0企业(项目公司)投资和0混合投资(部分资产政府投资和部分资产企业投资)三大类型对政府投资项目而言,由政府或者政府限制的企业拥有项目资产并担当项目风险,社会资本可以通过租赁资产或者托付运营0模式参与项目运作,为社会供应公共产品(服务)此类项目暂不属于我国政府力推的项目范畴企业投资项目是指社会资本独自或者与政府共同成立项目公司,由该项目公司拥有项目资产并担当项目风险此种模式下,社会资本可以在项目建设初期通过设立项目公司模式参与项目合作,也可以在后续通过股权受让或增资扩股模式拥有项目公司股权而参与项目合作对一些大型项目,单纯靠项目收益无法弥补项目投资运营成本的,为降低项目公司投资成本,满足项目经济可行性要求,则接受部分项目资产由政府投资建。